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GLI AVVOCATI IN MAGISTRATURA?

di Giuseppe Salmé e Carlo Verardi *

Il disegno di legge governativo del 22 marzo 2000 in materia di aumento dell’organico della magistratura di 1000 unità e di riforma della disciplina del concorso prevede una forma di reclutamento riservato per il 10% dei posti ad avvocati con almeno 5 anni di esercizio della professione, da selezionarsi mediante un concorso basato su prove scritte ad anonime. Opportunamente il documento finale del XXV congresso nazionale dell’Associazione nazionale magistrati, nell’auspicare una rapida approvazione delle norme in materia di aumento dell’organico e di accelerazione delle procedure di concorso, ha suggerito lo stralcio della parte sul reclutamento parallelo, da affrontarsi solo all’esito di un approfondito confronto con le associazioni dell’avvocatura sui temi della comune formazione degli aspiranti magistrati e avvocati, dell’accesso alla professione forense, della scuola della magistratura. Questione Giustizia intende contribuire al dibattito su questi temi, auspicando di ospitare interventi anche di rappresentanti del mondo forense ed accademico. In questo primo articolo l’attenzione è posta soprattutto sulle ragioni favorevoli e contrarie alla prospettiva di un accesso laterale alla magistratura.

1. Le novità introdotte dal disegno governativo

Il 22 marzo 2000 il Governo ha approvato un disegno di legge che prevede l’aumento dell’organico della magistratura di mille unità e introduce importanti modifiche alla disciplina del reclutamento dei magistrati[1], sotto un triplice aspetto:

a) miglioramento dell’efficienza e riduzione dei tempi di espletamento del concorso;

b) previsione di una specifica modalità concorsuale finalizzata al reclutamento in magistratura in via stabile e permanente di un numero limitato di avvocati;

c) introduzione, in via contingente, di una specifica e temporanea modalità di bando del concorso per uditore giudiziario al fine di soddisfare le esigenze urgenti di reclutamento di nuovi magistrati sottese anche all'aumento dell'organico[2].

Alcune tra le proposte governative hanno suscitato un generale consenso; così le misure volte ad accelerare i tempi concorsuali e – novità rilevante – l’aumento, in misura assai rilevante, dell’organico della magistratura. Misura, questa, che rappresenta una delle condizioni indispensabili per ridare efficienza alla crescente domanda di giustizia[3].

Ad avviso di chi scrive sarebbe stato preferibile non coltivare l’illusione di un reclutamento massiccio in tempi così rapidi e realizzare progressivamente l’aumento dell’organico in almeno due anni[4].

La diversa impostazione del disegno, indotta dalla esigenza di accelerare la copertura effettiva degli organici e di creare prontamente il serbatoio distrettuale per la mobilità, ha inevitabilmente drammatizzato il problema della selezione della fascia di aspiranti.

Il reclutamento parallelo è stato peraltro immaginato non solo come risposta alle esigenze contingenti legate all’aumento di organico ma come misura strutturale. Il Governo propone infatti che ogni bando di concorso per uditore giudiziario venga accompagnato da un ulteriore bando per magistrato di tribunale per un numero di posti pari ad un decimo di quelli messi a concorso per gli uditori, riservato ad avvocati di età massima di quarantacinque anni con un'esperienza professionale effettiva di almeno cinque anni. Per la partecipazione viene richiesto l'effettivo esercizio della professione forense per un quinquennio, mentre nessun rilievo ha il pregresso esercizio dei funzioni onorarie. La selezione avviene attraverso un meccanismo concorsuale serio e trasparente, articolato in tre prove scritte anonime sulle seguenti materie o gruppi di materie: 1) diritto civile e diritto processuale civile; 2) diritto penale e diritto processuale penale; 3) diritto amministrativo ed in una prova orale sulle materie previste per il concorso da uditore giudiziario[5]. I soggetti reclutati con queste forme sono totalmente parificati, in ordine alla collocazione nel ruolo e al trattamento economico, agli uditori che abbiano conseguito la qualifica di magistrati di tribunale dopo un biennio di anzianità ed assumono le funzioni dopo un tirocinio ridotto.

2. Le questioni sul tappeto

La proposta di accesso laterale giunge inattesa (anche alle rappresentanze forensi), in una fase caratterizzata dalla persistenza delle difficoltà di dialogo magistrati-avvocati e della crisi da sovraffollamento dell’avvocatura; problema che le modifiche introdotte in materia di accesso alla professione forense nell’ultimo decennio hanno addirittura accentuato[6]. Era dunque prevedibile la (prevalente) reazione di chiusura manifestata dai magistrati nei confronti della prospettiva di reclutamento laterale, tema che ha inopinatamente monopolizzato la prima parte del dibattito del XXV congresso nazionale dell’Associazione nazionale magistrati, assumendo toni talora inaccettabili.

Saggiamente il documento finale del congresso ha chiesto lo stralcio della parte del disegno sul reclutamento parallelo - che rischia di bloccare l’approvazione delle altre misure, urgenti e sostanzialmente condivise da tutti - impegnando l’Anm ad affrontare il tema all’esito di un approfondito confronto con le associazioni dell’avvocatura sui temi della comune formazione degli aspiranti magistrati e avvocati, dell’accesso alla professione forense, della scuola della magistratura.

Prescindendo dalle sorti del disegno di legge – ancor più incerte dopo la caduta del governo - sarebbe grave eludere questi problemi, che sottendono la individuazione del modello di magistrato ed avvocato degli anni a venire. Anni di profonde trasformazioni del ruolo della giurisdizione, che saranno più bui se mancheranno idee e coraggio per portare avanti un simmetrico percorso di deburocratizzazione del corpo giudiziario e di riqualificazione professionale dell’avvocatura.

2.1. Che fare nell’immediato per sbloccare il reclutamento ordinario dei magistrati?

I nodi sono almeno tre.

Occorre anzitutto interrogarsi sul <che fare> nel breve periodo per sbloccare la situazione di grave carenza di organico della magistratura.

La situazione è preoccupante. Il reclutamento ordinario procede a rilento, anche a causa dell’atteggiamento eccessivamente rigorista della giurisprudenza amministrativa sulla liceità dei filtri preselettivi[7]. Intanto i referendum sulla<giustizia giusta> sono alle porte (ed in caso di vittoria dei <si>, inutile dirlo, partirà una ennesima stagione di delegittimazione della magistratura), mentre il centro-destra prepara il suo ritorno al potere. In questo quadro – complicato dalla delicata posizione dell’Italia di fronte alla Corte europea dei diritti dell’uomo per la lentezza della giustizia - il rischio di un massiccio reclutamento straordinario è alto[8].

Ed allora appare indispensabile bandire con urgenza un nuovo concorso ordinario, sospendendo in via transitoria – mediante decretazione d’urgenza – le norme emanate in tema di preselezione informatica qualora non fosse possibile completare in termini rapidissimi l’archivio dei quesiti con riguardo a tutte le materie. Questa richiesta è stata avanzata – unitamente ad altre condivisibili proposte di razionalizzazione della procedura concorsuale - dal Consiglio superiore della magistratura[9], che ha indicato nel reclutamento ordinario la strada da percorrere per far fronte alle esigenze del servizio ed ha indetto il prossimo concorso per uditore. Il ritardo nella emissione del decreto ministeriale di bando è ingiustificabile e può generare un conflitto di attribuzioni tra Ministero e C.S.M. inutile e dannoso[10].

2.2. Il reclutamento parallelo proposto dal governo è compatibile con il sistema italiano?

In altri ordinamenti continentali l’accesso laterale alla magistratura è stato introdotto come correttivo alla estrazione burocratica della magistratura, con l’obiettivo di contrastare le tendenze tipiche dei corpi chiusi ed in particolare il rischio che i valori di riferimento siano individuati esclusivamente all’interno dell’organizzazione[11].

La peculiarità del modello italiano nel contesto degli ordinamenti continentali non costituisce una buona ragione per scartare a priori l’utilità, anche nel nostro sistema, di un modello pluralistico degli accessi, i cui vantaggi e rischi vanno esaminati senza pregiudizi. A patto però che l’analisi sia svolta nel solco segnato dall’art. 106 della Costituzione, che individua il concorso pubblico come mezzo di selezione dei magistrati, privilegiato rispetto a quello (eventualmente) elettivo previsto per i soli giudici non professionali e consentendo la chiamata di professori o avvocati con meriti insigni all’ufficio di consigliere di cassazione.

2.3. La <scommessa> della formazione post-lauream

In una prospettiva più ampia, è arrivato il momento di interrogarsi sullo stato di concreta attuazione delle scuole di specializzazione forensi create tre anni fa, con il deciso consenso di Md[12], e la cui attivazione, dopo la recente approvazione del regolamento, è ormai prossima[13]. Chiedersi cioè quali siano le condizioni – e quali le gli specifiche responsabilità di magistratura ed avvocatura - per assicurare che la riforma consegua effettivamente gli impegnativi obiettivi per cui è nata: una maggiore qualificazione professionale dei futuri operatori del diritto, una crescita delle occasioni di formazione comune volta ad una cultura professionale che favorisca l’apertura degli operatori del diritto alla società civile[14]. Impegnarsi per evitare che la formazione preliminare assuma impropriamente il compito di selezionare i futuri magistrati[15]. Per impedire che la contestuale entrata in vigore della riforma del corso universitario – portato a cinque anni[16]– e quella istitutiva di scuole post lauream biennali a frequenza obbligatoria appesantisca il (già eccessivo) filtro classista di accesso alle professioni forensi[17].

Per non abusare della pazienza del lettore limiteremo l’analisi ai problemi legati all’accesso parallelo in magistratura[18].

3. I limiti di compatibilità costituzionale del reclutamento riservato

Ed allora occorre in primo luogo affrontare la questione, invero non agevole, della compatibilità della proposta governativa con i principi costituzionali.

Come è noto, l’art. 106, comma 1, Cost. - secondo cui <Le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso> - fu voluto dai costituenti per assicurare che la magistratura, la quale amministra giustizia in nome del popolo ma non ha responsabilità politica, sia tendenzialmente omogenea, quanto a caratteristiche socio-culturali, al corpo sociale[19]. Il pubblico concorso (anonimo, basato su prove tecniche ed aperto a tutti) garantisce tanto l’accertamento imparziale e oggettivo della qualificazione professionale dei concorrenti quanto la libertà di accesso, senza discriminazioni di censo, politiche o religiose. In questo senso la scelta del concorso come ordinario sistema di assunzione si pone in rapporto di strumentalità con i principi posti dall’art. 101 e 107 Cost[20]. La legittimazione dei magistrati si realizza, dunque, attraverso una selezione di tipo tecnico atta a consentire l’esercizio delle funzioni giudiziarie ad un non predeterminabile «campione pluralistico di popolo»[21].

Per queste considerazioni in molti ritengono che la Costituzione vieti (non solo, come è ovvio, ogni forma di reclutamento straordinario ma anche) i concorsi riservati di qualunque tipo, e comunque denominati, consentendo unicamente, ed in via eccezionale, la chiamata in Cassazione per meriti insigni (art. 106, comma 3 Cost.).

Ad avviso di chi scrive la formulazione dell’art. 106 non giustifica questa rigida impostazione, imponendo invece una verifica del rispetto dei valori costituzionalmente tutelati (serietà ed obiettività della selezione tecnica e garanzia della rappresentatività sociale dei reclutati) in concreto, alla luce delle condizioni di ammissibilità e delle modalità di svolgimento del concorso (che deve naturalmente garantire, in primo luogo, l’anonimato delle prove scritte). Con la conseguenza di ammettere la compatibilità costituzionale di forme di reclutamento riservate quando – come nel caso in esame - la procedura selettiva sia rigorosa e trasparente, le prove scritte ed anonime, la quota <riservata> numericamente poco significativa, il bacino degli aspiranti, pur selezionato, molto ampio e presumibilmente eterogeneo quanto a provenienza sociale ed opinioni politiche.

In questo ordine di idee si collocava la proposta di reclutamento laterale formulata (in termini molto più ampi di quella in esame) dalla commissione presieduta da un autorevole ex presidente della Corte Costituzionale[22] ed, a ben vedere, la stessa delibera del C.S.M. del 27 gennaio 2000[23].

Affermare la legittimità dell’intervento in esame sul piano costituzionale non significa ancvora, naturalmente, riconoscerne l’opportunità. Conviene allora esaminare attentamente le ragioni favorevoli e quelle contrarie a questa prospettiva.

4. Gli argomenti a sostegno e le obiezioni al reclutamento parallelo

3.1. Il reclutamento parallelo come strumento per avvicinare la cultura professionale di magistrati e avvocati

La relazione di accompagnamento del disegno di legge muove dalla convinzione che la professione del giurista pratico, e quindi quella dell'avvocato e del magistrato, è essenzialmente unitaria[24] e identifica nel reclutamento laterale un mezzo (ulteriore e complementare rispetto alla comune formazione postlauream) per avvicinare la cultura di base, la deontologia, la consapevolezza del proprio ruolo di magistrati ed avvocati e per superare le contrapposizioni culturali tra le categorie.

Questa impostazione non sembra convincente. E’ vero, in astratto, che la creazione di occasioni di mobilità tra le due professioni, può, nei tempi lunghi, facilitare i reciproci rapporti. Ciò presuppone però l’esistenza di una cultura professionale comune, in Italia ancora tutta da costruire[25]. Come si è detto, le scuole di specializzazione per le professioni forensi partiranno solo con il prossimo anno accademico. E’ quella la sede propria per favorire, attraverso l’innalzamento della cultura professionale e deontologica tra gli aspiranti magistrati ed avvocati, una più diffusa consapevolezza culturale dei comuni valori di fondo delle rispettive funzioni. I risultati, nel campo della cultura, si ottengono con gli strumenti culturali e non con soluzioni ordinamentali, innovative e coraggiose, ma prive di un retroterra culturale che le renda effettivamente praticabili, almeno a breve termine.

4.2. …e come opportunità di <ventilazione esterna> della magistratura

L’accesso laterale alla magistratura è tradizionalmente visto anche strumento per arricchire di nuove esperienze il corpo giudiziario, evitando che si chiuda al mondo esterno e perda i contatti con la realtà sociale. In questa prospettiva perde consistenza la ragione della limitazione dell’accesso laterale alla sola classe forense, come indica l’esperienza francese[26], articolata su una varietà di sistemi di reclutamento, riservati ad una molteplicità di figure professionali.

E’ a riguardo da dire che i risultati conseguiti oltralpe non sono esaltanti. Sintetizzando, si può parlare di un <effetto neutro> del reclutamento parallelo: la diversità formale dei modi di reclutamento stenta cioè a tradursi in arricchimento del corpo dei magistrati sul piano del pluralismo delle esperienze, dei percorsi professionali e delle esperienze umane. Il rilievo non è decisivo, potendosi imputare il mancato perseguimento dell’obiettivo alla eccessiva prudenza con cui il reclutamento è stato realizzato[27], ma non può essere trascurato. Così come non può essere ignorata la notevole differenza tra la situazione italiana e quella francese sotto il profilo dell’assetto della giurisdizione, del suo rapporto con la pubblica amministrazione, dell’<affollamento> dell’avvocatura (in Francia operano circa un decimo degli avvocati italiani).

4.3. Il reclutamento parallelo come strumento per ampliare la platea dei candidati al concorso in magistratura

Il reclutamento parallelo è stato utilizzato in Europa anche con obiettivi, per così dire, di tipo pragmatico: acquisire più rapidamente al corpo giudiziario capacità e qualificazioni professionali già formatesi al suo esterno (riducendo il periodo formazione iniziale) ed evitare che, in situazioni eccezionali, si ricorra esclusivamente al mercato di giovani laureati. In questo senso il concorso riservato è volto in realtà, più che a ridurre, ad ampliare la platea degli aspiranti, assicurando che alla selezione partecipi un numero elevato di candidati idonei.

Pur non dichiarata, è questa, almeno sul piano tecnico, la giustificazione più seria dell’intervento governativo, essendo da dimostrare che vi siano oggi in Italia almeno 1000 giovani laureati in grado di affrontare validamente il concorso da uditore. Da qui può derivare l’opportunità, in via eccezionale, di stimolare altri operatori del diritto, ancora giovani ma già dotati di buona preparazione e di sufficiente esperienza, a partecipare ad un concorso selettivo, escludendo, attraverso una seria procedura, l’ampia area di soggetti privi di sufficiente motivazione e capacità professionale. Il perseguimento di questo obiettivo – se si vuole modesto ma comunque significativo - è però complicato dalla scarsa selettività dell’esame abilitativo, che ha portato da tempo a sfondare il muro di 100.000 avvocati. E’ bene sottolineare che i problemi non deriverebbero – come pure molti ritengono - dalla mancanza di potenziali candidati all’altezza di assumere le funzioni giurisdizionali (oggi ci sono molte centinaia di ottimi giovani avvocati che passerebbero volentieri in magistratura[28]) ma dalle obiettive difficoltà selezione dei candidati. Senza l’adozione di attendibili filtri, il numero di candidati al <concorso per magistrato di tribunale> rischia infatti di essere molto alto, specie se, come sarebbe doveroso, si decidesse di estendere la riserva anche ai funzionari amministrativi di fascia elevata. Sembra poi francamente impossibile che il Ministero riesca ad organizzare nello stesso anno, oltre ai tre concorsi per uditore, anche quello riservato. I costi e le complicazioni del reclutamento parallelo rischiano, dunque, di essere superiori ai benefici.

L’obiettivo indicato potrebbe forse essere raggiunto - senza strappi rispetto alla tradizione italiana - prevedendo che uno dei tre concorsi volti al reclutamento dei nuovi 1000 magistrati, libero nell’accesso, sia articolato per prove scritte atte a valorizzare le conoscenze e le capacità professionali acquisite dagli operatori giuridici (ed in particolare degli avvocati) e non esclusivamente la cultura di taglio teorico dei giovani laureati, previa introduzione di un filtro preselettivo di rapida e incontroversa applicazione (il voto di laurea?).

5. Aprire un tavolo comune all’avvocatura sul problema dell’accesso

alla professione

Qualunque sia la soluzione a questi complessi problemi - che potevano forse essere evitati diluendo l’aumento di organico in due anni e puntando più decisamente sulla accelerazione dei concorsi ordinari - è urgente che, almeno sul terreno della formazione preliminare e dell’accesso professionale, le rappresentanze forensi e della magistratura si impegnino a definire una linea comune.

Due (minime) proposte per animare il dibattito.

Primo: ridefinire le prove d’esame per il concorso da uditore giudiziario e da avvocato, prevedendo in entrambi i casi come materie di prova scritta diritto civile e procedura, diritto penale e procedura e diritto e processo amministrativo. La modifica, da tempo richiesta da Md, contribuirebbe a modernizzare la magistratura (combattendo il modello culturale di giudice erudito, proiettato esclusivamente sulla redazione della sentenza) e renderebbe finalmente omogenei i percorsi formativi propedeutici alle professioni legali favorendo la partecipazione alle scuole di specializzazione forense anche gli aspiranti avvocati. Ciò contribuirà, nel tempo, a sdrammatizzare fortemente anche il problema del passaggio da una professione all’altra.

Secondo: Prevedere che un limitato numero di posti da uditore sia attribuito, a scadenze periodiche, attraverso un concorso <supplementare> aperto a tutti (secondo i requisiti ordinari) ma articolato su prove scritte maggiormente adatte a valorizzare le capacità degli operatori pratici.

Ma la questione più importante è costituita dalla gestione delle scuole di specializzazione forense, che non devono costituire un distaccamento delle Università ma un luogo di continua sperimentazione e confronto anche degli operatori pratici, senza il cui apporto la riforma andrà incontro ad un grave fallimento.

Dal 1997 troppo poco è stato fatto. Avvocatura e magistratura rischiano di trovarsi come Ann Deverià e Plasson:

<- Ogni tanto mi chiedo cosa mai stiamo aspettando.

Silenzio.

- Che sia troppo tardi, madame..>[29].

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* Il saggio contiene, com’è ovvio, valutazioni personali di chi scrive ma (altrettanto ovviamente) risente del vivace e ricco dibattito che ha animato Md negli ultimi mesi, i cui contributi non sono citati nell’articolo perché inediti o redatti in forma di appunti.

[1] Sul tema del reclutamento G. La Greca, Selezione e formazione dei magistrati, in Quaderni della giustizia, 1985, 43, p. 19; Id, L’ingresso in magistratura, in Dir. Pen. Proc., 1996, I, p. 862 R. Parziale, Reclutamento e formazione professionale dei magistrati, in Documenti Giustizia, 1993, p. 1561 ss.; V. Varano, In tema di riforma del reclutamento dei magistrati, in Riv. dir. Civ., 1994, II, p. 551; G. Luccioli, La formazione preconcorsuale e l’accesso alla magistratura: un sistema inadeguato, in questa Rivista, 1996, p. 579 ss.; C. Verardi, Il reclutamento e la formazione dei magistrati e degli avvocati, in questa Rivista, 1997, 91 ss. Per riferimenti di tipo comparatistico v. ampiamente P. Borgna e M. Cassano, Il giudice e il principe, Roma, 1997, p. 107 ss; A. Porcella, Spunti comparativi e prime riflessioni in tema di reclutamento e formazione dei magistrati, in Giur. it., 1993, IV, c. 180 ss; Union International des magistrats-Fondation <Justice dans le monde>, Traité d’organisation judiciaire comparée, Zurich-Bruxelles, 1999; da ultimo v. i rapporti presentati al convegno sul tema <Recrutamento, Selecao e Formacao de magistrados>; organizzato dal Sindacato dos Magistrados do Ministério Publico, Lisbona, 28-29 gennaio 2000 da G. Oberto, Recrutement, formation et carrière des magistrats dans le systéme juridique et constitutionel italien, C. F. Kol Almeida, Recrutamento, seleccao e formacao de Magistrados; da A. D. Martin, Seleccion y formacion de jueces; M. Zavarro, Reflexion sur la formation de magistrats en France.

[2] Si prevede di bandire con unico decreto tre distinti concorsi di 300 posti, con possibilità che i candidati partecipino ad uno solo di essi e con potere del Consiglio superiore della magistratura, in caso di mancata opzione, di distribuzione dei candidati tra i concorsi, al fine di equilibrare la partecipazione.

[3] Cfr. Delibera del Consiglio superiore della magistratura assunta nella seduta del 27 gennaio 2000, che richiede, accanto ad un aumenti sul piano quantitativo, miglioramenti qualitativi, attraverso una più coraggiosa revisione della geografia giudiziaria, una più razionale distribuzione delle risorse, una più efficiente organizzazione degli uffici e del lavoro giudiziario, una più decisa utilizzazione della magistratura onoraria. L’aumento del ruolo organico è in gran parte diretto a superare l’attuale irrazionale discrasia tra il ruolo (che indica il numero dei magistrati in servizio) e le piante organiche (che indicano il numero dei magistrati che dovrebbero essere presenti negli uffici). Occorre poi aggiungere un congruo numero di posti per l’istituzione del ruolo dei magistrati “rimpiazzanti” o “supplenti” (i “magistrats volants” dell’esperienza francese), da distribuire su base distrettuale, destinati a sostituire i colleghi assenti per lunghi periodi a causa di gravidanza, puerperio o malattia e per coprire i posti lasciati vacanti per trasferimento e non ancora occupati dai magistrati destinati.

[4] Ciò avrebbe consentito di: a) adattare l’intervento ai bisogni effettivi dei vari comparti della giurisdizione e dei singoli uffici giudiziari, attraverso variazioni mirate delle piante organiche, misurate anche sull’impatto delle recenti riforme sui vari uffici; b) rendere più efficace la selezione; c) organizzare un congruo periodo di formazione iniziale (come sarà possibile organizzare il simultaneo tirocinio di 900 uditori? ed anche in caso di reclutamento di avvocati, in che misura è possibile prescindere da un intervento formativo senza pagare un prezzo insostenibile in termini di dequalificazione professionale?); d) ampliare la platea degli aspiranti di qualità: l’annuncio di un reclutamento massiccio in tempi non eccessivamente compressi avrebbe prevedibilmente stimolato nuove vocazioni specie tra i neolaureati e tra i giovani praticanti e procuratori legali .

[5] Anche il meccanismo di preselezione è lo stesso di quello previsto per il concorso da uditore giudiziario.

[6] C. Consolo e V. Mariconda, Quali nuovi esami per avvocati e magistrati?, in Corriere giuridico, 1997, p. 1245 ss. rilevano che il mutamento della disciplina dell’esame da procuratore legale adottato dal 1988 (presidenza della commissione ad opera di avvocati; previsione di tre prove, di cui una consistente in un atto; possibilità di giovarsi durante le prove scritte della consultazione anche di codici commentati con la giurisprudenza; diminuzione delle materie su cui si svolge la verifica agli orali, con possibilità di scelta almeno in parte ad opera del candidato) ha provocato una standardizzazione degli elaborati, ricalcati sul contenuto dei codici commentati, e reso più ardua la selezione.

[7] La concreta problematica giuridica sollevata dagli organi della giustizia amministrativa in sede giurisidizionale nell’esame delle domande incidentali di sospensione dei provvedimenti di esclusione dei candidati riguarda sostanzialmente due aspetti: 1) l’irrazionalità del sistema transitorio che non sarebbe idoneo a conseguire l’obiettivo prefigurato in sede normativa, consistente nell’accertamento del possesso dei requisiti culturali dei candidati (cfr. ordinanza Consiglio di Stato n. 7626/99 Registro Generale del 28/9/1999); 2) addirittura la sospetta incostituzionalità dell’intera disciplina preconcorsuale della fonte primaria (Adunanza Plenaria, ord. in data 20/12/1999).

[8] Il contesto parlamentare in cui il disegno di legge governativo si inserisce è indicativo. Non solo sono tuttora pendenti le proposte parlamentari di reclutamento, per così dire, ipersemplificato (v. le proposte n. 2706 C, dell’on. Pittella, n. 88 S. dell’on. Lisi, n. 2178 S. dell’on. Serena), ma poco prima dell’approvazione del disegno di legge in Consiglio dei Ministri, e facendo esplicito riferimento a tale iniziativa governativa, autorevoli esponenti del maggior partito della coalizione governativa hanno presentato una proposta di legge per l’assunzione straordinaria, mediante concorso riservato e senza preselezione informatica, di mille avvocati che abbiano superato l’esame di abilitazione da almeno cinque anni (v. Proposta di legge n. 6851 A.C. XIII, che reca la firma degli onorevoli Bonito, Carboni, Cesetti, Finocchiaro Fidelbo, Leoni, Lucidi, Olivieri, Parrelli e Siniscalchi). E’ vero che per bocca dell’on Leoni (v. l’intervento al recente congresso dell’Anm) questa proposta dovrebbe considerarsi superata dal disegno di legge governativo, ma ciò non può fugare il legittimo timore che nell’iter parlamentare le mai sopite tentazioni di procedere a un reclutamento straordinario approfittino per stravolgere la proposta governativa o, comunque, per distorcerne i tratti salienti.

[9] V. risoluzione approvata nella seduta plenaria del 27 gennaio 2000. In materia, ampiamente, v. C. Cerroni, G. Nardecchia,F. Roia, C. Verardi, Il reclutamento dei magistrati: che fare?; lo studio dimostra che, già sotto il vigore della normativa attuale, è possibile esaurire la procedura di selezione concorsuale in tempi molto rapidi (9/10 mesi).

[10] Secondo l’’art. 125, comma 3, dell’ord. giud. (come modificato dall’art. 7 del d. lgs. 17 novembre 1997 n. 398), il concorso è bandito con decreto del Ministro della giustizia, previa delibera del Consiglio superiore della magistratura, che determina il numero di posti, il luogo ed il giorno di svolgimento della prova preliminare e della prova scritta. La norma ha eliminato il dubbio sulle competenze del Ministro e del C.S.M. (fondato sul disposto dell’art. 43 del D.P.R. n. 916/1958), chiarendo che l’iniziativa di indire il concorso spetta in via autonoma al Consiglio, mentre il Ministro ha un potere di sollecitazione (soluzione pienamente conforme agli artt. 105 e 106 Cost.). La delibera del C.S.M. di indizione del concorso deve determinare anche il numero dei posti da coprire con la procedura concorsuale, nel rispetto dei parametri normativi, con effetto vincolante sul successivo decreto del Ministro. A quest’ultimo compete invece l’organizzazione della procedura concorsuale. Il disegno in esame (art. 9) mira a restituire al Ministro il potere di deliberare la data di svolgimento del concorso.

[11] Cfr. C. Guarnieri e P. Pederzoli, La democrazia giudiziaria, Bologna, 1997, p 34; J. H. Merryman, La tradizione di civil law vista da un giurista di common law, Milano, 1973, trad. it., p. 102 secondo cui il rifiuto di utilizzare esperienze formatesi all’esterno della magistratura alimenta lo spirito di corpo e la sua chiusura e rende più difficili i rapporti con le altre professioni legali, particolarmente con l’avvocatura.

[12] V. Reclutamento e formazione professionale dei magistrati, Le proposte di Magistratura democratica, (documento approvato nel Consiglio nazionale 5 ottobre 1997) in questa Rivista, 1997, pp. 905 ss..

[13]Il decreto del ministero dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica approvato il 21 dicembre 1999 n. 537 ha approvato il regolamento per l’istituzione e l’organizzazione della scuole di specializzazione per le professioni legali, con decorrenza dall’anno accademico 2000/2001[13], In G.U. del 31 gennaio 2000, n. 24; per un commento v. A. Padoa Schioppa, Quell’inevitabile scelta di equiparare la frequenza all’abilitazione professionale, in Guida al diritto, 6, 19 febbraio 2000, pp. 57 ss..

[14] Nell’articolato parere sullo schema di decreto legislativo concernente <modifica alla disciplina del concorso per uditore giudiziario e scuola di specializzazione per le professioni legali>, in Giur. it. 1998, p. 624 ss, il C.S.M. osserva che un biennio comune di scuola superiore postuniversitaria potrà favorire una più approfondita percezione dei valori e dei principi del processo dei diritti e delle garanzie del cittadino, del ruolo del diritto e della legalità. E questa maggiore e più diffusa consapevolezza culturale dei comuni valori di fondo è forse l’unica via per accrescere e diffondere nelle due categorie, la capacità di riconoscere e rispettare il punto di vista dell’altro ruolo, di misurarsi sulla cultura che esso determina.

[15] A questo fine è essenziale che vi sia programmazione numerica degli accessi alla scuola per un numero molto più ampio di quello di coloro che potranno accedere all’ordine giudiziario.

[16] Decreto del M.U.R.S.T 3 novembre 1999, n. 509, Regolamento recante norme concernenti l’autonomia didattica degli atenei, in G.U. 4 gennaio 2000, p. 13 ss., che istituisce i titoli di primo e di secondo livello (laurea e laurea specialistica) aventi rispettivamente l’obiettivo di assicurare allo studente un’adeguata padronanza di metodi e contenuti specifici generali, nonché l’acquisizione di specifiche conoscenze professionali e la seconda con l’obiettivo di fornire allo studente una formazione di livello avanzato per l’esercizio di attività di elevata qualificazione in ambiti specifici.

[17] Osserva M. Clarich, Scuole di specializzazione legale: tutti i pericoli di un sogno ambizioso, in Guida al diritto, 25 ottobre 1997, p. 12 <.l’aspetto forse più criticabile è l’allungamento dei tempi di inserimento dei neolaureati nelle professioni legali, che scoraggia coloro che non sono fortemente motivati e che non hanno i mezzi per mantenersi. E’ presumibile infatti che il neolaureato dovrà prepararsi per qualche tempo per accedere alle prove selettive per accedere ai corsi di formazione. Magari fioriranno corsi privati in vista di tali prove…In definitiva questa corsa a ostacoli moltiplica le ansie e le illusioni. Solo chi ha altri tipi di “paracadute” si presenterà ai blocchi di partenza. E non è detto che siano davvero i migliori>.

[18] Tema che finora – ed è un dato significativo – è stato approfondito quasi esclusivamente da rappresentanti del mondo accademico, v. A. Padoa Schioppa, Verso l’istituzione delle scuole forensi, in Studium Iuris, 1997, p. 1007 ss.; V. Zagrebelski, Prime novità per la formazione comune dei magistrati, degli avvocati e dei notai e per il concorso per uditore giudiziario, in Legisl. Pen., 1998, p. 137 ss; F. Carpi, Le scuole forensi, in Riv. Trim. dir. Proc. Civ., 1998, p. 1274 ss; Id, Verso le scuole di formazione alle professioni giuridiche, in Studium iuris, 2000, p. 231 ss; P. Zanelli, Sulla riforma dell’accesso alle professioni legali, ivi, 2000, p. 379 ss..

[19] <Solo il concorso può accertare i requisiti tecnici e culturali indispensabili per il migliore espletamento delle funzioni giudiziarie> così P. Calamandrei, in La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori, IV, p. 419

[20] F.Bonifacio e G. Giacobbe, La magistratura, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, p. 120.

[21] L’espressione è Viazzi, op. cit., cfr. altresì G. Borrè, Crescita del ruolo giudiziario: prospettive e problemi, in Poteri e giurisdizione (atti del VI congresso nazionale di Magistratura democratica), Napoli, 1985, 211; Id, Magistratura e Costituzione. Dalla continuità al nuovo, in Storia e memoria, 1993, 1, 11.

[22] La Commissione Gallo per la riforma dell’ordinamento giudiziario (al 31 dicembre 1993), in Documenti giustizia, 1994, p. 269 ss, parte III, proponeva che il 20 % delle vacanze annue nel ruolo della magistratura venisse coperto da personale togato che avesse già maturato precedenti esperienze professionali nel settore giuridico e/o giudiziario attraverso due forme di reclutamento: - Reclutamento laterale tramite concorso per esami, riservato ad avvocati con almeno 10 anni di esperienza professionale, vicepretori e viceprocuratori onorari con almeno 10 anni di esperienza, esperti del Tribunale dei minorenni con almeno 10 anni di esperienza positivamente valutata; - Reclutamento interno all’amministrazione giudiziaria tramite concorso per esami riservato ai cancellieri e segretari con laurea in giurisprudenza e almeno 10 anni di specifica esperienza in attività di polizia giudiziaria.

La riforma dell’art. 126 Cost., proposta dalla Commissione bicamerale, riservava invece alla legge ordinaria la possibilità di ammettere la nomina di avvocati e professori universitari in tutti i gradi della giurisdizione, aprendo verso forme di reclutamento straordinario, senza concorso pubblico e senza il rispetto del principio dell’anonimato; così il documento di Md (Reclutamento e formazione professionale dei magistrati, cit.).

[23] In quella sede l’organo di autogoverno ha osservato che un reclutamento riservato agli avvocati, senza la contestuale adozione di filtri quali il voto di laurea, può consentire l’accesso in magistratura di soggetti poco attrezzati professionalmente, considerando implicitamente ammissibile un concorso riservato, sempre che dia sufficienti garanzie nel senso sopra indicato.

[24] Sulla base di questa affermazione è motivata l'esclusione dal concorso riservato agli avvocati, di altre esperienze e professionalità (come talune figure di pubblici dipendenti), rispetto alle quali non si individuano ragioni di assimilazione alla magistratura italiana. Anche in questa prospettiva risulta, peraltro, poco comprensibile l’esclusione dal concorso riservato dei magistrati amministrativi e degli avvocati dello Stato, i quali (paradossalmente) potrebbero accedere alla magistratura ordinaria solo attraverso il concorso ordinario per uditore giudiziario, senza vedersi riconosciuto, né ai fini del tirocinio, né a quelli dell’anzianità, il precedente periodo di servizio.

[25] Gli avvocati da oltre un anno sono invitati a partecipare ai momenti di formazione professionale organizzati dal Csm, ma solo con la circolare sulle tabelle per il biennio 2000/2001 per la prima volta viene chiesto il parere dei consigli forensi sulle proposte tabellari, mentre una larga parte della magistratura è ancora ingiustificatamente ostile alla presenza degli avvocati nei consigli giudiziari, sia pure limitatamente alle competenze in materia di organizzazione e funzionamento degli uffici. Sono partite solo da pochi anni, su base volontaristica e spontanea, le prime esperienze di lavoro comune tra avvocati, magistrati e personale amministrativo sulle realtà giudiziarie territoriali e sulle prassi del processo civile.

[26] In Francia, accanto al premier concours, riservato ai laureati o diplomati aventi non più di 27 anni, è previsto il deuxième concours riservato ai funzionari dell’amministrazione statale che abbiano almeno quattro anni di esperienza e non abbiano più di 40 anni e il troisième concours per chi, avendo non più di 40 anni, per otto anni abbia svolto attività professionali nel settore privato o sia stato membro di una assemblea eletta da una collettività territoriale o abbia svolto funzioni non giurisdizionali a titolo non professionale. Questi tre concorsi permettono di reclutare una media annuale di circa 120 magistrati, salvo concorsi straordinari destinati a permettere di far fronte a un bisogno urgente di crescita dei magistrati (in questo modo sono stati reclutati 350 dei 6200 magistrati francesi). Inoltre è previsto un sistema di integrazione diretta in qualità di uditori per i laureati che abbiano almeno quattro anni di attività professionale in un settore qualificante per l’esercizio di funzioni giudiziarie (nel limite massimo di un quinto del totale reclutato con i concorsi ordinari) Esiste poi un sistema straordinariamente complesso di integrazione diretta nella magistratura, che dà la possibilità di reclutare direttamente come magistrato qualunque persona che abbia esercitato una attività che lo qualifichi particolarmente per l’esercizio di funzioni giudiziarie: in questo caso se l’attività si è protratta per almeno 7 anni è possibile essere reclutato alla base, se si è protratta per almeno 17 anni è possibile essere reclutato al grado di consigliere e se dura da 19 anni è possibile essere reclutato al grado di president de chambre di una corte d’appello (il reclutamento di questo tipo non può oltrepassare, a seconda dei casi, il quarto o il ventesimo dei posti riservati ai tre concorsi). Infine è consentito reclutare , attraverso un contratto di 5 anni, consiglieri di corte d’appello.

[27] Secondo M. Zavarro, op. cit., il sistema di reclutamento francese produce una magistratura pericolosamente omogenea in relazione alla provenienza socio-professionale dei candidati; l’autore auspica più decisi interventi sul piano dell’accesso laterale, fissando come obiettivo futuro quello di limitare al 50 % il tetto dei magistrati da reclutare con il premier concours.

[28] Il rilievo secondo cui il reclutamento laterale di avvocati condurrebbe solo all’ingresso in magistratura dei professionisti meno qualificati può essere smentito dalla constatazione dell’esistenza di numerosi avvocati che, pur preparati, non sono tuttavia dotati di quelle capacità di <stare sul mercato> certamente indispensabili per avere successo nella libera professione ma che (per fortuna) non hanno alcun rilievo per la carriera in magistratura.

[29] A. Baricco, Oceano mare, Rizzoli, 1993, p. 98.