Cooperazione giudiziaria e criminalità transnazionale: l'esigenza del coordinamento investigativo.

Cooperazione giudiziaria e criminalità transnazionale: l'esigenza del coordinamento investigativo.

di Gaetano De Amicis

L'esigenza di adottare una strategia comune di cooperazione e collaborazione tra autorita’ non solo giudiziarie, ma anche amministrative e di polizia, e’ da tempo avvertita in campo internazionale ed e’ resa ormai ineludibile dalla dimensione "transnazionale" delle nuove forme di criminalita’, in particolare quella organizzata, sia per l'ampiezza dei mercati illeciti che gestisce, sia per gli strumenti che a tal fine utilizza, sia per la struttura che ha ormai assunto, connotata da un solido radicamento multiterritoriale e da una rapida ed efficace collaborazione tra gruppi di diverse nazioni o etnie.
Nell'ultimo Piano d'azione adottato dall'Unione europea in materia di prevenzione e controllo della criminalita’ organizzata per l'inizio del nuovo millennio si afferma, assai significativamente, per sottolineare il carattere naturalmente dinamico della criminalita’ organizzata, la sua flessibilita’ e la capacita’ di adeguarsi con mentalita’ commerciale o imprenditoriale all'evoluzione dei rapporti di forza e delle diverse situazioni del mercato, che "i gruppi criminali organizzati non si fermano in genere alle frontiere nazionali. Spesso formano partenariati all'interno e all'esterno del territorio dell'Unione, sia con singoli che con altre reti per commettere reati singoli o multipli. Tali gruppi sembrano essere sempre piu’ attivi sui mercati leciti o illeciti; essi si avvalgono di specialisti e strutture commerciali ufficiali che li aiutano nei loro intenti criminosi. Inoltre essi sfruttano la libera circolazione di capitali, merci, persone e servizi in tutta l'Unione europea. La crescente sofisticazione di molti gruppi criminali organizzati consente loro di trarre vantaggio dalle lacune e differenze giuridiche tra gli Stati membri, sfruttando le anomalie dei vari sistemi".

Si individua, conseguentemente, tra i nuovi obiettivi di una "strategia" europea integrata e multidisciplinare di prevenzione e di controllo della criminalita’ organizzata, una capacita’ di risposta dinamica e "coordinata" da parte di tutti gli Stati membri, in grado di far fronte, attraverso strumenti operativi piu’ efficaci e flessibili, all'aggressione in atto alla struttura sociale ed economica della societa’ europea, in particolare attraverso il riciclaggio di denaro, il narcotraffico e la criminalita’ economica, ossia le manifestazioni piu’ tipicamente transnazionali del crimine organizzato.
Da anni, lo stesso Parlamento europeo denuncia con forza l'assurdita’ di aprire le frontiere a chi delinque per poi chiuderle agli organi incaricati dell'accertamento e della repressione dei reati, insistendo affinche’ accanto allo spazio europeo di liberta’ venga effettivamente realizzato anche uno spazio europeo della giustizia attraverso una maggiore cooperazione tra le autorita’ giudiziarie nazionali ed una piu’ efficace armonizzazione delle normative penali sostanziali e processuali dei vari ordinamenti nazionali

Gia’ alcuni anni addietro si osservava in dottrina, con particolare acume, che le tecniche impiegate dal crimine organizzato per riciclare, occultare e reimpiegare i proventi illeciti travalicano molto spesso i confini nazionali e che, di conseguenza, anche le concatenazioni degli accertamenti economici e patrimoniali debbono potersi necessariamente estendere in ambito internazionale, attraverso gli strumenti dell'assistenza giudiziaria, dopo aver acclarato le prime trasformazioni e l'avvenuto trasferimento all'estero dei proventi illeciti, con specifico riferimento a quelle ipotesi in cui gli accertamenti economici svolti nel c.d. "Paese di traffico", ossia quello in cui si sono verificati i delitti produttivi di ricchezza, vengono a coniugarsi con una corrispondente attivita’ di indagine patrimoniale mirata e concatenata svolta dalle autorita’ del c.d. "Paese di riciclaggio", nel quale i proventi illeciti sono stati trasferiti subendo ulteriori trasformazioni.
Del resto, la possibilita’ di effettuare in tempo reale scambi commerciali con pagamenti in moneta elettronica da un Paese all'altro per via telematica pone sempre piu’ spesso gravi e delicati problemi di giurisdizione ed armonizzazione delle diverse regolamentazioni, unificando la dimensione temporale e frantumando quella spaziale: sotto il primo profilo, infatti, appare impossibile il frazionamento delle transazioni nel binomio azione-evento poiche’ il secondo tende a coincidere sempre piu’ spesso, strutturalmente e necessariamente, con la prima, realizzandosi la transazione illecita, "pur ad immensa distanza, nel momento stesso in cui avviene l'effrazione al sistema"; sotto il secondo profilo, quello dello spazio, sembra rivelarsi insufficiente il criterio del locus commissi delicti contemplato nel nostro sistema penale dall'art. 6 c.p., poiche’ la transazione nel sistema dei pagamenti per via telematica "ben puo’ transitare attraverso le strutture informatiche residenti nel territorio di uno Stato, a prescindere dal fatto che il soggetto proponente e quello accettante risiedano in quel territorio".
Ne’ puo’ trascurarsi, in questa prospettiva, il rilievo secondo cui le grandi organizzazioni criminali tendono ad infiltrarsi proprio negli anelli deboli della catena internazionale predisposta per combattere il riciclaggio (definito, nella conclusione n. 51 del Vertice di Tampere, come il "nucleo stesso della criminalita’ organizzata", da "sradicare" ovunque si manifesti) e gli altri fenomeni di criminalita’ economico-finanziaria, ossia nei cd. punti di minore resistenza (ad es. i Paesi e i territori off-shore), al fine di investire, o quanto meno far transitare, i capitali di origine illecita proprio in quei Paesi che presentano legislazioni di contrasto lacunose, o che addirittura risultano privi di legislazioni antiriciclaggio: il transito attraverso una societa’ o un istituto di credito di questi paesi rende estremamente problematici l'accertamento e la ricostruzione dei flussi e dei movimenti del danaro.

Peraltro, anche lacune normative di minore entita’, ovvero semplici situazioni di opacita’ del sistema dei controlli, rinvenibili purtroppo anche nelle legislazioni di quegli Stati non propriamente definibili come off-shore, possono favorire l'attivita’ delle organizzazioni criminali internazionali, ostacolando ad esempio le condizioni di reciprocita’ essenziali per la collaborazione tra i diversi sistemi giudiziari, o rendendo inefficienti le possibilita’ di accertamento e la capacita’ investigativa in relazione al perseguimento di talune tipologie di condotte criminali.
Ed e’, in particolare, il fenomeno della "diffusione delle asimmetrie informative" nei mercati, unitamente alla vulnerabilita’ del settore bancario e finanziario - che, peraltro, riguarda non soltanto le forme di intermediazione emerse e legali, ma anche i meno conosciuti network finanziari informali, sviluppatisi in questi ultimi anni per la crescita dei flussi migratori mondiali - a costituire un pericoloso terreno di coltura per l'azione e lo sviluppo di gruppi criminali come le organizzazioni terroristiche, che si finanziano talora, ma non necessariamente, attraverso la produzione ed il traffico di beni e servizi illegali (in tal modo sovrapponendosi ed intrecciandosi i canali ed i meccanismi di finanziamento del terrorismo con quelli propri del riciclaggio dei capitali della criminalita’ organizzata) e tendono ad occultare la natura della destinazione, e spesso dell'origine, di determinati flussi finanziari, convogliandoli verso illecite finalita’.
E’ evidente, dunque, l'importanza di un rapido, efficace e costante scambio di informazioni rilevanti tra le autorita’ giudiziarie e di polizia degli Stati interessati da indagini o procedimenti relativi all'accertamento di delitti transnazionali. Un esempio significativo di come possa svilupparsi al riguardo una collaborazione efficace, anche in vista di un successivo coordinamento investigativo all'interno di squadre investigative comuni, e’ offerto dall'art. 7 della recente Decisione 2003/48/Gai del Consiglio UE, relativa all'applicazione di misure specifiche di cooperazione di polizia e giudiziaria per la lotta al terrorismo a norma dell'art. 4 della Posizione comune 2001/931/Pesc, che stabilisce per gli Stati membri l'obbligo di garantire l'accessibilita’ o, comunque, la tempestiva messa a disposizione di "qualsiasi informazione pertinente" acquisita nel corso delle indagini collegate a reati di terrorismo.

In questa prospettiva si e’ efficacemente rilevato, in dottrina, che le manifestazioni della criminalita’ organizzata si caratterizzano sempre piu’ per la pluralita’ dei settori di incidenza e tendono ad agire non piu’ solo dentro gli Stati, con effetti dirompenti per la legalita’, l'ordine pubblico e la vita associata, ma anche contro gli Stati, attaccandone, spesso gravemente, l'esercizio della sovranita’.
Ne e’ scaturita, con un'evidente accelerazione specie in questi ultimi anni, un'esigenza di tutela transnazionale plasticamente definita come una sorta di "federazione delle sovranita’ "nella lotta contro il crimine organizzato, si’ da imporre l'avvio di un processo evolutivo ormai irreversibile nel senso di una trasformazione della cooperazione tra Stati in cooperazione tra giurisdizioni, in una direzione che puo’ ormai definirsi di giustizia transnazionale e addirittura, come da taluno prefigurato, di una "integrazione tra le giurisdizioni".
Le su indicate linee di tendenza sembrano affiorare con sempre maggiore nettezza di contorni in ambito europeo, dove i principi generali che si vanno affermando sono quelli della territorialita’ europea e della cittadinanza europea all'interno di uno spazio giuridico e giudiziario comune, in cui compaiono nuovi attori di una cooperazione non piu’ solo "orizzontale", ma, piu’ propriamente, "verticale" (basti ricordare, ad es., la recente istituzione di Eurojust e, prima ancora, dell'Olaf) ed in cui trova la sua piu’ opportuna collocazione il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie, quale fondamento stesso della cooperazione giudiziaria in materia penale e civile, secondo le generali indicazioni di principio inizialmente tracciate nell'art. 31 del Trattato sull'Unione europea e successivamente declinate nella conclusione n. 33 del Vertice di Tampere e nel Programma globale di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali adottato dal Consiglio dell'UE il 30 novembre 2000.

Sotto tale profilo, le linee direttrici attraverso cui e’ possibile incanalare la progressiva costruzione di un effettivo spazio giudiziario europeo sono indicate nel § 2 dell'art. 29 del Trattato sull'Unione europea: a) una piu’ stretta cooperazione tra le autorita’ giudiziarie e le altre autorita’ competenti degli Stati membri; b) il ravvicinamento, ove necessario, delle normative degli Stati membri in materia penale, cosi’ legando, in un rapporto di reciproca interconnessione, i due aspetti della cooperazione intergovernativa e del ravvicinamento delle legislazioni.
Un punto di riferimento decisivo sul lungo cammino intrapreso verso la realizzazione di uno spazio giudiziario europeo "allargato", nella prospettiva di un sempre piu’ ampio riconoscimento dell'"ultrattivita’" del diritto degli Stati membri e delle possibilita’ di intervento diretto delle autorita’ giudiziarie, e’ rappresentato dalla recente stipula della Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000, relativa all'assistenza giudiziaria penale, e del II Protocollo addizionale alla Convenzione europea di Strasburgo del 1959, aperto alla firma l'8 novembre 2001, ma non ancora entrato in vigore, che completano e modificano assai profondamente, nei rispettivi ambiti di applicazione territoriale dell'UE e del Consiglio d'Europa, il testo convenzionale "base" del 1959, introducendo numerosi istituti diretti a semplificare le indagini ed il processo quando la realizzazione del reato coinvolge piu’ Stati membri ed occorrono atti investigativi o probatori da compiere nel territorio di altri Stati (ad es., squadre investigative comuni, videoconferenza, consegne sorvegliate ed operazioni di infiltrazione, intercettazioni, trasmissione spontanee di informazioni, temperamento della lex loci, termini di esecuzione delle rogatorie, ecc.).

Peraltro, che l'esigenza di una complessiva "rimodulazione" dei tradizionali meccanismi della cooperazione giudiziaria sia avvertita non piu’ e non solo in ambito europeo, ma costituisca ormai un obiettivo di importanza decisiva per la stessa comunita’ internazionale, e’ dimostrato dalla recente adozione dei fondamentali strumenti normativi rappresentati dalla Convenzione Onu contro la criminalita’ organizzata transnazionale, aperta alla firma a Palermo il 15 dicembre 2000 (sottoscritta da 147 Paesi e ratificata da 37, tra i quali Canada, Francia, Marocco Polonia, Spagna, ecc.), e dallo Statuto della Corte penale internazionale, firmato a Roma il 17 luglio 1998, ratificato da oltre 90 Stati ed entrato in vigore il 1° luglio 2002, a seguito del deposito del sessantesimo strumento di ratifica, accettazione, approvazione o adesione, avvenuto l'11 aprile 2002.
Ed allora, la delineazione di una strategia seria ed efficace di contrasto della criminalita’ internazionale e, soprattutto, "transnazionale", all'interno di una comunita’ "globale" sempre piu’ segnata da un nuovo modus operandi dei sodalizi criminali, presuppone e richiede, quanto meno, un duplice sforzo di diretta cooperazione tra le diverse autorita’ competenti e di efficace coordinamento delle indagini e delle azioni penali a livello internazionale, senza peraltro trascurare l'esigenza di una progressiva armonizzazione delle normative, al fine di evitare che la mancata criminalizzazione di taluni comportamenti, ovvero la non piena coincidenza delle scelte sanzionatorie in determinati sistemi nazionali, impediscano o rendano piu’ difficoltosa la collaborazione internazionale tra le autorita’ giudiziarie.
L'insufficienza e l'inadeguatezza dei metodi classici di funzionamento della cooperazione giudiziaria in uno spazio penale europeo purtroppo ancora gravemente "frazionato" in quindici (tra poco, venticinque) ordinamenti diversi vengono infatti a determinare, troppo spesso, l'accumulo di ritardi gravi nell'esecuzione delle richieste di assistenza, unitamente alla dispersione di elementi probatori e ad ingiustificabili situazioni di impunita’: in un importante contributo trasmesso alla Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali, la Commissione ricordava che in occasione di un'audizione dinanzi al Parlamento europeo il procuratore di uno Stato membro sottolineava di aver dovuto far fronte fino a 60 ricorsi contro le rogatorie presentate in un altro Stato membro, per uno stesso caso che poteva coinvolgere interessi finanziari comunitari; i ricorsi venivano introdotti l'uno dopo l'altro, per beneficiare ogni volta del termine necessario al giudice per respingerli.

E’ evidente che in una situazione di questo tipo, allorquando alla commissione rogatoria internazionale venga concessa definitiva esecuzione, generalmente l'efficacia probatoria della stessa nell'ambito del procedimento penale avviato dallo Stato "rogante" e’ ormai diventata inutile, specie ove si consideri l'esigenza di un immediato collegamento investigativo con attivita’ di indagine contemporaneamente in corso su fenomeni criminali connessi e svolte dalle autorita’ giudiziarie inqurenti di altri ordinamenti.
Ne’ la situazione migliora ove si volga lo sguardo al di fuori dell'ambito regionale, o sub-regionale, europeo, non ritenendosi ancora esistente, comunemente, un obbligo generale di assistenza giudiziaria in materia penale secondo il diritto internazionale consuetudinario: da una parte, come si e’ correttamente osservato, non sono state concluse - diversamente da quanto avvenuto in materia di cooperazione giudiziaria civile con lo Statuto della conferenza dell'Aja sul diritto internazionale privato, entrato in vigore dal 15 luglio 1955 - convenzioni internazionali di carattere generale relative all'assistenza giudiziaria penale a livello universale; dall'altro, le numerose convenzioni internazionali stipulate in ambito Onu con specifico riguardo alla prevenzione e repressione di determinate attivita’ criminose (ad es., quelle in materia di terrorismo) sanciscono, di regola, soltanto un obbligo di assistenza nella piu’ ampia misura possibile e non vengono generalmente intese quale base normativa sufficiente per l'assunzione di prove, che sara’ ritenuta possibile solo secondo quanto stabilito nelle norme nazionali e/o internazionali applicabili nell'ambito delle relazioni che governano i rapporti fra gli Stati interessati.

Nell'ambito dei rapporti tra Stati per i quali non siano in vigore norme convenzionali che prevedano l'obbligo di eseguire le rispettive richieste di assistenza giudiziaria in materia penale, la necessaria collaborazione, tuttavia, puo’ essere prestata a titolo di cortesia internazionale ed e’ disciplinata, in linea di principio, dalle norme interne degli Stati interessati, sulla base di un principio di reciprocita’ che si ritiene regoli in linea generale i rapporti di cooperazione giudiziaria tra gli Stati.
Emergono dunque con evidenza gli effetti del radicale mutamento impresso, specie sul piano culturale, dalla progressiva trasformazione in atto del quadro normativo internazionale della cooperazione giudiziaria penale: la consapevolezza, cioe’, che la prestazione di assistenza secondo forme e modalita’ opportunamente concordate, che consentano l'utilizzazione dell'atto nell'ambito del procedimento avviato dallo Stato richiedente, contribuisce in misura talora decisiva alla realizzazione del comune obiettivo di un'azione di contrasto coordinata ed efficace di una criminalita’ organizzata non piu’ solo transnazionale, ma, addirittura, "globale".
Da un lato, infatti, l'esigenza profondamente avvertita di una maggiore rapidita’ e semplificazione dei meccanismi di cooperazione giudiziaria crea i presupposti per l'individuazione di nuove forme di assistenza; dall'altro lato la corrispondente esigenza di evitare il formarsi di zone grigie, o, peggio, di odiose situazioni d'impunita’ per la riconosciuta carenza di omogenee previsioni normative all'interno di uno spazio giuridico che non puo’ non essere necessariamente uniforme, costituisce decisamente un fattore di impulso nel senso dell'armonizzazione delle legislazioni penali dei diversi Paesi.
Entro tale prospettiva, la logica che dovrebbe ispirare le nuove forme di cooperazione giudiziaria - quanto meno in ambito europeo - non puo’ piu’ essere soltanto quella della tradizionale "assistenza" giudiziaria - quasi come una gentile concessione che uno Stato opera nell'interesse dell'altro Stato - ma quella, realmente innovativa ed efficace, che si fonda su una sapiente combinazione di "moduli" quali, ad es., il reciproco riconoscimento dei provvedimenti emessi dalle autorita’ giudiziarie degli altri Stati, "senza mediazioni governative e senza particolari filtri e verifiche di legittimita’", lo scambio reciproco delle informazioni inerenti a fattispecie criminose connesse o collegate sul piano internazionale, il dialogo rapido e diretto tra le autorita’ giudiziarie degli Stati interessati da un'indagine a valenza transnazionale e, soprattutto, il ricorso ad una cooperazione di carattere "operativo", essenzialmente connotata da un'attivita’ di coordinamento spontaneo delle attivita’ investigative da compiere su aree territoriali ormai sempre piu’ "delocalizzate".
Nell'ambito delle principali misure operative predisposte per contrastare la nuova dimensione transnazionale della criminalita’ organizzata vanno menzionate, in particolare, quelle volte ad istituire l'Eurojust, con il compito specifico di agevolare il coordinamento tra le autorita’ nazionali responsabili dell'azione penale e di prestare assistenza nelle indagini di criminalita’ organizzata, la Rete giudiziaria europea, allo scopo di semplificare l'esecuzione delle rogatorie internazionali, la figura del "Magistrato di collegamento", per migliorare i rapporti di cooperazione sul piano bilaterale, e, sul piano della cooperazione di polizia, l'Europol e l'Olaf, specificamente competente per l'accertamento delle frodi comunitarie.

Accanto a questi nuovi organismi giudiziari si affiancano, inoltre, dei meccanismi pratici di cooperazione (ad es., l'Azione comune sulle cd. buone prassi, per garantire il rispetto di uno standard uniforme di pratiche attuative della cooperazione giudiziaria penale nella trattazione prioritaria delle rogatorie contrassegnate "urgenti" dalle autorita’ richiedenti, ovvero nell'assunzione dell'impegno a valutare assieme, e dunque in forma inevitabilmente "coordinata", le modalita’ di risoluzione delle difficolta’ eventualmente riscontrate nell'esecuzione della richiesta) che, senza innovare il quadro normativo di riferimento, appaiono finalizzati a contribuire sensibilmente alla piu’ efficace attuazione degli strumenti di cooperazione vigenti o di futura applicazione.
Non v'e’ soltanto, tuttavia, un problema di creazione di organismi giudiziari e di correlative strutture di supporto, ma e’ riconoscibile anche, e soprattutto, una pressante esigenza di nuovi atteggiamenti culturali delle forze politiche, degli operatori economici, della magistratura e dei soggetti di law enforcement, oltre che di un'opportuna individuazione di norme comuni (o comunque tendenzialmente ravvicinate) e di strumenti operativi in grado di acquisire e far circolare, con pari efficacia, nello spazio interessato dalle indagini coordinate sui casi di criminalita’ transnazionale, gli elementi di prova raccolti nel rispetto dei diritti e delle garanzie della difesa.
E’ vero, allora, e non puo’ non riconoscersi, che "il pendolo della storia oscilli verso l'armonizzazione" e che una mera cooperazione penale non supportata da un'estesa e penetrante opera di "omogeneizzazione" dei relativi ordinamenti "si riveli assolutamente inadeguata a combattere le piu’ moderne e insidiose forme di criminalita’", stante il rapporto tendenzialmente biunivoco tra i livelli di cooperazione e armonizzazione penale.

E’ altrettanto vero, tuttavia, sotto un diverso ma connesso profilo, che il dispiegarsi di una cooperazione, giudiziaria, di polizia ed amministrativa, sfornita di una generale visione d'insieme, priva di momenti "unificanti" e non assistita da una parallela attivita’ di coordinamento operativo, rimarrebbe inevitabilmente confinata negli angusti ambiti territoriali di una cooperazione bilaterale, con risultati del tutto insignificanti sull'elevazione degli standards di qualita’ ed efficacia delle azioni investigative in corso in una pluralita’ di Stati, senza riuscire a "leggere" le diverse sequenze ed i "mobili" passaggi fattuali nella complessa realizzazione di un delitto transnazionale in grado di offendere, contemporaneamente, e con pari intensita’, lo stesso bene giuridico, ovvero una pluralita’ di beni giuridici, ritenuti meritevoli di tutela e come tali protetti nelle diverse aree territoriali interessate dalla comune condotta delittuosa.
Se, in definitiva, l'armonizzazione facilita la cooperazione e la rende piu’ rapida e snella, e’ pur vero che il coordinamento e l'intensificazione dei meccanismi di funzionamento della cooperazione sembrano in grado di avvicinare enormemente le prassi applicative ed il diritto vivente dei vari sistemi penali tra i quali emerge il bisogno di collaborazione.
Cooperazione giudiziaria, armonizzazione delle legislazioni e principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie (sulla cui declinazione si reggono le recentissime esperienze del mandato di arresto europeo e del riconoscimento delle ordinanze preliminari di "blocco" e sequestro degli elementi di prova e dei beni facilmente trasferibili, la cui esecutivita’, per un rilevante numero di reati, viene considerata alla stessa stregua di una decisione di blocco o di sequestro emanata da un'autorita’ dello Stato membro di esecuzione) non possono essere considerati come campi di intervento separati, tra di loro non comunicanti sul piano delle azioni di politica criminale e dei piu’ generali effetti degli atti normativi degli ordinamenti dei singoli Stati membri e delle organizzazioni internazionali - sia a livello globale, che regionale o sub-regionale - di cui essi fanno parte, ma vanno interpretati ed accettati come imprescindibili paradigmi di riferimento tra loro necessariamente interdipendenti.

Fonte: Giurisprudenza di Merito