LA CORTE SUPREMA DI
CASSAZIONE
SEZIONE I CIVILE
SVOLGIMENTO DEL
PROCESSO
Il Giudice di pace
di Roma, con decreto notificato il 22 novembre 1997, ha ingiunto alla
S.p.a. Avis Autonoleggio di pagare in favore della S.p.a. Autostrade la
somma di L. 4.832.250, per pedaggi autostradali inerenti alla circolazione
di veicoli concessi in locazione (senza conducente) a terzi.
La società Avis,
proponendo opposizione, ha fra l’altro dedotto che la disposizione in
base alla quale era stata chiesta ed emessa l’ingiunzione, cioè
l’art. 373, 1° comma del D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495 (Regolamento di
esecuzione ed attuazione del codice della strada), ove prevede la
solidarietà del proprietario nel debito attinente al pedaggio, è
illegittima ed inapplicabile, in quanto introduce un principio non
presente nel codice della strada.
Il Giudice di pace
ha respinto l’opposizione.
L’Avis, con
appello dinanzi al Tribunale di Roma, ha rinnovato l’indicato assunto,
allegando la sentenza del Tribunale amministrativo del Lazio 3 settembre
1998 n. 2251, con cui era stata annullata detta disposizione regolarmente.
Il Tribunale di
Roma, con sentenza depositata il 6 maggio 1999, ha ritenuto che la
pronuncia del TAR, esecutiva ai sensi dell’art. 33 della legge 6
dicembre 1971 n. 1034, fosse vincolante, in ragione dell’efficacia ex
tunc ed erga omnes dell’annullamento di un provvedimento amministrativo
a contenuto normativo, ed ha accolto l’appello, revocando
l’ingiunzione.
La Società
Autostrade, con ricorso notificato il 3 dicembre 1999, ha chiesto la
cassazione della sentenza del Tribunale di Roma.
Con sei motivi
connessi, la ricorrente premette che la citata pronuncia del TAR del Lazio
ne ha perso efficacia esecutiva, a seguito di sospensione disposta dal
Consiglio di Stato nel giudizio di gravame, e poi ripropone e sviluppa la
tesi secondo cui deve essere affermata la responsabilità solidale dell’Avis,
osservando: che l’art. 196, 1° comma del codice della strada (d.lgs. 30
aprile 1992 n. 285), contemplando nel caso di infrazione commessa dal
conducente la solidarietà del proprietario con riferimento alla sanzione,
implicitamente presuppone analoga solidarietà per il comportamento
sanzionato (mancato pagamento del pedaggio); che l’art. 373, 1° comma
del D.P.R. n. 495 del 1992 rende esplicito detto principio, e, comunque,
quale norma inserita in un regolamento non sono di esecuzione, ma anche di
attuazione, legittimamente estende la solidarietà del proprietario alla
complessiva obbligazione discendente dall’uso dell’autostrada senza
pagamento del pedaggio; che tale estensione del resto recepisce il
criterio generale posto dall’art. 2054, 3° comma, cod. civ., in tema di
responsabilità per il danno prodotto dalla circolazione dei veicoli, ed
inoltre tutela superiori interessi pubblici attinenti allo sviluppo ed
alla sicurezza del traffico stradale; che questi interessi, i quali
costituiscono ai sensi dell’art. 41, 2° comma, della Costituzione un
limite alla libertà di iniziativa economica, implicherebbero dubbi sulla
legittimità costituzionale del citato art. 196, ove interpretato nel
senso di escludere la solidarietà del proprietario per il debito in
discorso.
L’Avis, replicando
con controricorso, da notizia che il Consiglio di Stato, dopo detta
sospensione, con sentenza 13 dicembre 1999 n. 1868, ha riformato la
decisione del TAR, dichiarando inammissibile la domanda di annullamento
della norma regolamentare; insiste nella disapplicabilità dell’art. 373
del D.P.R. n. 495 del 1992; inoltre sostiene, in via subordinata, che
l’esegesi delle norme del codice della strada proposta dalla ricorrente
ne evidenzierebbe l’illegittimità, in relazione all’art. 76 della
Costituzione, per eccesso rispetto alla delega conferita con gli artt. 1 e
2 della legge 13 giugno 1991 n. 190.
MOTIVI DELLA
DECISIONE
Il ricorso è
infondato.
La pronuncia
impugnata, come si è detto, ha negato la corresponsabilità del
proprietario per il debito inerente al pedaggio autostradale in dipendenza
dell’annullamento da parte del TAR, con decisione esecutiva, dell’art.
373 del regolamento.
La sopravvenienza
della riforma di detta decisione da parte della citata pronuncia del
Consiglio di Stato, divenuta definitiva a seguito dell’inammissibilità
del ricorso per cassazione dichiarata dalle Sezioni unite di questa Corte
con sentenza 12 aprile 2002 n. 5283, elidono la ratio della sentenza del
Tribunale di Roma, ed esigono di stabilire se il decisum sia o meno
corretto, sulla scorta e nei limiti del tema del dibattito.
A tale proposito
occorre in via preliminare osservare che la Società Autostrade non mette
in discussione la qualità dell’Avis di mera proprietaria dei veicoli
dati a noleggio e la riferibilità soltanto al fatto dei clienti della
stessa Avis dell’utilizzazione della rete autostradale, mentre fonda la
propria pretesa esclusivamente sull’applicazione della norma
regolamentare; cio’ non consente di affrontare, lascia impregiudicata, la
problematica inerente alla prova della non coincidenza del proprietario
con il conducente, ovvero inerente alla configurabilità di responsabilità
o corresponsabilità del proprietario-non conducente per titoli diversi,
abbisognanti dell’allegazione (e dimostrazione) da parte del creditore
di circostanze e contegni ulteriori (come, ad esempio, la mancanza di
cautela nell’affidamento del veicolo, l’omessa comunicazione del nome
del conducente quale inosservanza di dovere di collaborazione al fine di
non pregiudicare il diritto del gestore dell’autostrada, l’esistenza
di specifici rapporti idonei ad evidenziare che l’atto del conducente
sia stato compiuto in nome e per conto del proprietario).
La norma
regolamentare non puo’ dare sostegno alla pretesa della ricorrente.
L’art.373 del
D.P.R. n. 495 del 1992, non investito sul punto dalle modifiche apportate
dal D.P.R. 16 settembre 1996 n. 610, stabilisce, con il primo comma, che
al pagamento del pedaggio è obbligo del proprietario, in quanto riguarda
un soggetto che non pone in essere l’atto od il comportamento produttivi
del debito per pedaggio, ed ha come oggetto una somma che non si esaurisce
in un corrispettivo di tipo privatistico, avendo prevalenti connotazioni
di tassa connessa al godimento di un servizio (v., da ultimo, Cass. S.u. 7
agosto 2001 n. 10893), si traduce nell’imposizione di una prestazione
patrimoniale, la quale deve necessariamente trovare fonte nella legge, ai
sensi dell’art. 23 della Costituzione.
Ne consegue che la
questione della legittimità o meno di detto art. 373 (nei riguardi del
proprietario) deve prescindere dai rilievi della ricorrente circa
l’ampiezza delle attribuzioni del provvedimento regolamentare (ove abbia
la duplice valenza di regolamento di esecuzione e di attuazione), dato che
l’atto di normazione secondaria non puo’ in ogni caso introdurre
obbligazioni patrimoniali di carattere impositivo, riservate all’atto di
normazione primaria.
La legittimità e
l’applicabilità, della disposizione regolamentare, pertanto, potrebbe
essere riconosciute solo in esito all’individuazione nel codice della
strada o in altra legge dell’ordinamento di un principio che le
conferisca la portata di esplicitazione in concreto di canoni di legge,
nel rispetto dell’indicata riserva dell’art. 23 della Costituzione.
Il quesito, sotto
entrambi i profili, deve ricevere risposta negativa.
L’art. 196, primo
comma del codice della strada, per le violazioni punibili con sanzione
amministrativa pecuniaria, stabilisce che il proprietario del veicolo, se
non provi che la circolazione è avvenuta contro la sua volontà, è
obbligato in solido con l’autore della violazione al paga,meno della
somma dovuta.
La norma,
riferendosi all’inosservanza di regole della circolazione che implichino
il pagamento di pena pecuniaria, ed estendendo al proprietario
l’obbligazione dell’autore, vale a dire di chi a commesso
l’inosservanza sanzionata, non puo’ includere il pedaggio, il quale è
debito conseguente non ad una infrazione del conducente, ma ad un atto
lecito del medesimo, consistente nell’accesso alla rete autostradale
(attraverso gli appositi passaggi o caselli), e, dunque, non fa parte
della somma dovuta in dipendenza di violazione.
Il debito per
pedaggio puo’ concorrere con debito per sanzione pecuniaria ove sussistano
gli estremi del XVII comma dell’art. 176 del codice della strada, il
quale punisce con pena pecuniaria il comportamento di chi non si fermi
alle stazioni, creando situazioni di pericolo, ovvero ponga in essere atti
diretti ad eludere il versamento del pedaggio stesso, cosi’ richiedendo
per la configurazione di illecito sanzionabile un quid pluris rispetto
alla semplice insolvenza.
L’eventualità di
detto concorso pero’ non tocca l’autonomia e la diversità delle
obbligazioni, restando il titolo del pedaggio un fatto lecito e la somma
per esso dovuta l’oggetto di un debito civilistico, non sanzionatorio.
La soluzione, oltre
che coerente con la lettera dell’art. 196, trova conforto nelle finalità
da esso perseguite, individuabili non solo e non tanto nell’esigenza di
rafforzare la forza dissuasiva della previsione di pena pecuniaria,
spingendo il proprietario ad evitare la cessione del veicolo a persone che
non diano affidamento sull’osservanza della disciplina della
circolazione, ma anche e soprattutto nell’esigenza di garantire il
soggetto pubblico titolare del credito per sanzione pecuniaria (il cui
importo è devoluto a scopi di interesse generale, ai sensi dell’art.
208 del codice della strada), assegnandogli un coobbligato più
agevolmente individuabile e perseguibile.
La mancata
protezione, da parte dell’art. 196, pure della posizione creditoria
della società concessionaria dell’autostrada non autorizza i sospetti
dell’illegittimità costituzionale avanzati dalla ricorrente,
considerandosi che i rischi cui rimane esposta detta concessionaria, in
assenza di corresponsabilità del proprietario per il pagamento del
pedaggio, non coinvolgono l’utilità sociale o la protezione dell’integrità
delle persone, poste dall’art. 41 secondo comma della Costituzione a
delimitazione della libertà di iniziativa economica, ma restano
nell’ambito del danno patrimoniale di detta società.
Gli eventuali
riflessi di tale danno sulla collettività, in quanto l’inadempimento di
alcuni utenti puo’ tradursi in incremento delle tariffe, rimangono
comunque sul piano economico, e non incidono sui beni primari contemplati
dalla predetta disposizione costituzionale.
Un collegamento
della norma regolamentare con norma di legge, atto a conferire all’una
l’indicata funzione di disciplinare un criterio generale fissato
dall’altra, non è poi ravvisabile in riferimento al 3° comma
dell’art. 2054 cod. civ. (con la conseguente ultroneità della questione
dell’individuabilità di quel rapporto anche in relazione a prescrizioni
sulla circolazione stradale non incluse nel codice della strada).
Detta disposizione
codicistica, chiamando il proprietario, che non provi l’uso del mezzo
contro la sua volontà, a rispondere in via solidale del danno arrecato al
conducente del veicolo, è norma di diritto singolare, in quanto
introduttiva di responsabilità per fatto altrui, trova spiegazione
nell’intrinseca pericolosità dell’impiego di veicoli, mira ad
accentuare la tutela del terzo coinvolto dal comportamento doloso o
colposo del guidatore, risponde ad un interesse pubblicistico di maggiore
protezione del credito risarcitorio derivante da specifiche ipotesi
d’illecito aquiliano, e, dunque, non è suscettibile di estensione o
applicazione analogica a debiti assunti dal conducente con un
comportamento lecito.
In conclusione, si
deve affermare che l’art. 373 primo comma del regolamento di esecuzione
e di attuazione del codice della strada, ove estende in via solidale al
proprietario del veicolo l’obbligazione di pedaggio assunta dal
conducente con l’impiego del mezzo in un tratto autostradale, è
legittimo, in carenza di previsioni in tal senso da parte di detto codice
o di altra norma di legge, tenendosi conto che tale estensione,
comportando l’imposizione di una prestazione patrimoniale (per il fatto
altrui), richiede una disposizione di legge.
Il principio, come
correttamente rileva il ricorrente, è p
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