Il Tribunale
Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione Prima
composto dai Magistrati:
Corrado CALABRO’ Presidente
Antonino SAVO AMODIO Consigliere
rel.
Germana PANZIRONI Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 7898
del 1998 Reg. Gen., proposto dal Consiglio Provinciale dell’Ordine dei
Consulenti del Lavoro di Roma, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentato e difeso dall’avv. Pietro Federico, con il quale
elettivamente domicilia in Roma, Corso Trieste n. 61;
con l’intervento ad
adiuvandum
del Consiglio
Nazionale dei Consulenti del Lavoro di Roma, in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Ludovico Grassi, con
il quale elettivamente domicilia in Roma, Via F. Corridoni n. 23;
contro
l’Autorità Garante
della Concorrenza e del Mercato, in persona del rappresentante legale p.t.,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, con la quale
elettivamente domicilia in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;
e nei confronti
di Inaz Paghe S.r.l.,
in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli
avvocati Giorgio Floridia e Avilio Presutti, con i quali elettivamente
domicilia in Roma, Via delle Tre Madonne n. 16;
per l’annullamento
del provvedimento
adottato dall’ Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
nell’adunanza del 13 marzo 1998, comunicato, a mezzo raccomandata,
limitatamente al punto b) del dispositivo;
Visto il ricorso con
i relativi allegati;
Visti gli atti di
costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato, dell’interventore ad adiuvandum e della controinteressata;
Visto il ricorso
incidentale proposto da Inaz Paghe S.r.l.;
Visti gli atti tutti
di causa;
Nominato relatore il
consigliere Antonino Savo Amodio e uditi, all’udienza del 12 febbraio
2003, l’avv. Federico, l’avv. Grassi e l’avv. Presutti;
Ritenuto e
considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO
Il Consiglio
Provinciale dell’Ordine dei Consulenti del Lavoro di Roma espone che, con
tre segnalazioni prodotte tra il 4 settembre ed il 20 novembre 1997,
denunciava all’Autorità garante della concorrenza e del mercato
(successivamente: Autorità) la presunta ingannevolezza di una pluralità
di messaggi della Soc. Inaz Paghe, diretti a pubblicizzare i servizi dalla
medesima offerti ai propri clienti.
L’Autorità
effettuava la prescritta istruttoria, acquisendo anche il parere del
Garante per la Radiodiffusione e l’Editoria, trattandosi di messaggi
diffusi attraverso stampa. Quest’ultimo concludeva per l’ingannevolezza
dell’intero contenuto dei messaggi in questione.
Intervenivano nel
procedimento rappresentanti del Consiglio Nazionale e dei Consigli
Provinciali dei Consulenti del Lavoro di Frosinone e di Milano.
Nell’adunanza del 13
marzo 1998, l’Autorità affermava la parziale ingannevolezza dei messaggi
pubblicitari, dichiarando pienamente ammissibile quello avente ad oggetto
l’offerta del cd. "full service".
Non condividendo
tale conclusione, il Consiglio Provinciale dell’Ordine dei Consulenti del
Lavoro di Roma ha notificato all’Autorità e alla Soc. Inaz Paghe ricorso
giurisdizionale, nel quale si propongono i seguenti motivi di doglianza:
1) Violazione e
falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 del decreto legislativo 25 gennaio
1992 n. 74, con riferimento a quanto disposto dall’art. 1 della legge 11
gennaio 1979 n. 12, sull’ordinamento della professione di consulente del
lavoro, atteso che l’Autorità, pur avendo rilevato che la Soc. Inaz
Paghe, con la prestazione "Full Service", offrirebbe anche un’attività
di consulenza, avrebbe contraddittoriamente affermato la sufficienza
dell’indicazione che la stessa si avvaleva di "consulenti del lavoro
iscritti all’Albo professionale".
In tal modo avrebbe
operato un’inammissibile assimilazione della mera attività strumentale,
collegata all’utilizzo degli strumenti informatici, a quella di
consulenza, di esclusiva spettanza dei singoli professionisti abilitati,
in base all’art. 1 della citata legge n. 12/79.
Di conseguenza, i
messaggi in questione risulterebbero ingannevoli per i consumatori, in
quanto farebbero insorgere in essi il convincimento che l’offerta del
"full Service" sarebbe effettivamente onnicomprensiva.
2) Eccesso di potere
per travisamento dei fatti e illogicità manifesta, in primo luogo, in
quanto sarebbe stata la stessa Soc. Inaz Paghe a sollevare nell’audizione
il problema della liceità dell’attività di consulenza offerta con la
formula "full service".
In ogni caso, non si
sarebbe tenuto in alcun conto che il rapporto contrattuale intercorrerebbe
esclusivamente fra la stessa Società e i propri clienti.
Si è costituita in
giudizio l’Autorità che, nella memoria difensiva, eccepisce, in via
preliminare, l’inammissibilità del ricorso e, nel merito, controdeduce
alle censure mosse al provvedimento impugnato.
E’ presente anche la
Soc. controinteressata, la quale, a sua volta, formula la medesima
eccezione di rito e controdeduce ai due motivi di ricorso. Inoltre, sub
specie di ricorso incidentale, rivolge la sua attenzione alla disciplina
riguardante i consulenti del lavoro, contenuta nell’art. 1 della legge 11
gennaio 1979 n. 12, della quale denuncia il contrasto sia con l’art. 41
della Costituzione che con l’ordinamento comunitario.
Il Consiglio
Nazionale dei Consulenti del Lavoro, da parte sua, ha spiegato un
intervento ad adiuvandum delle ragioni addotte dal ricorrente.
DIRITTO
1) Preliminare
all’esame delle censure proposte dal Consiglio Provinciale dell’Ordine dei
Consulenti del Lavoro di Roma è la verifica di ammissibilità del
ricorso.
Tanto l’Autorità
resistente quanto la controinteressata, citando la giurisprudenza, anche
di questo Tribunale, affermano che il Consiglio sarebbe privo della
necessaria legittimazione a ricorrere.
Vengono richiamate,
in particolare, le conclusioni raggiunte dalla Sezione nella sentenza 19
maggio 1998 n. 1725, in merito alla corretta interpretazione dell’art.
7 del D.L. vo 25 gennaio 1992 n. 74 (<<Attuazione della direttiva
84/450/CEE, come modificata dalla direttiva 97/55/CE, in materia di
pubblicità ingannevole e comparativa>>).
In quella decisione,
si è innanzi tutto evidenziato l’obiettivo perseguito dalla normativa del
1992, quale emerge dalla definizione datane dell’art. 1: "tutelare
dalla pubblicità ingannevole e dalle sue conseguenze sleali i soggetti
che esercitano un’attività commerciale, industriale, artigianale o
professionale, i consumatori e, in genere, gli interessi del pubblico
nella fruizione di messaggi pubblicitari, nonchè di stabilire le
condizioni di liceità della pubblicità comparativa".
Di conseguenza,
allorchè l’art. 7 comma 2 del medesimo decreto legislativo attribuisce ai
singoli, alle associazioni e alle organizzazioni, la facoltà di
richiedere all’Autorità l’inibizione della pubblicità ritenuta
ingannevole, risponde ad un interesse esclusivamente pubblico. Pertanto,
il singolo consumatore o le Associazioni di esso rappresentative non
agiscono per la promozione di un interesse proprio, distinto da quello
della collettività cui appartengono, non potendo ad essi derivare alcuna
utilità dalla declaratoria di decettività eventualmente pronunziata
dall’Autorità in relazione al messaggio denunziato, rifluendo gli effetti
positivi del relativo provvedimento soltanto sulla collettività dei
consumatori.
La conclusione è
che i soggetti innanzi indicati non hanno alcuna legittimazione ad
impugnare la determinazione finale assunta dall’Autorità, siccome non
incidente, direttamente ed immediatamente, sulla propria posizione
soggettiva.
I principi appena
riassunti, seppure pienamente condivisibili, risultano inconferenti nel
caso di specie, nel quale il Consiglio dell’Ordine dei Consulenti del
Lavoro non costituisce un soggetto collettivo, destinato a tutelare gli
interessi dei concorrenti o dei consumatori, ma si ascrive nella
categoria, anch’essa contemplata dall’art. 7 citato, delle pubbliche
amministrazioni, legittimate a sollecitare l’intervento dell’Autorità
"in relazione ai propri compiti istituzionali".
Risulta evidente,
dalla proposizione appena riportata, la differente prospettiva, nella
quale si colloca l’attuale ricorrente, che, anzichè orientare la propria
iniziativa a tutela di un interesse della collettività, cosi’
indifferenziato da coincidere con quello esclusivamente pubblico, agisce
per la salvaguardia della propria sfera di interessi, che sono quelli
della categoria, della quale è, "istituzionalmente", ente
esponenziale.
Quanto detto radica
la personalità dell’interesse fatto valere in giudizio, che è, appunto,
di natura collettiva, a difendere le attribuzioni, legislativamente
determinate, dei consulenti del lavoro, giusta la previsione dell’art. 14
della più volte citata legge n. 14/79, che attribuisce ai Consigli
Provinciali il potere-dovere di vigilanza "per la tutela del titolo
professionale di consulente del lavoro".
Radica altresi’
l’interesse a ricorrere, atteso che, se fossero condivise le censure
rivolte nei confronti della decisione dell’Autorità, ne deriverebbe una
sicura distrazione della clientela dei consulenti stessi, a vantaggio di
una società di servizi.
2) Il ricorso è
altresi’ fondato.
Oggetto
dell’impugnativa è la decisione dell’Autorità, nella parte in cui ha
reputato legittimi i messaggi relativi alla modalità "full service",
offerta dalla Soc. Inaz Paghe, diffusi su "Italia Oggi" su
"S.r.l.", su un volontino ("Di che taglia è la vostra
azienda"), su "Il Sole 24 Ore", su PC "Week" e
tramite lettera circolare.
La stessa Autorità,
nella parte motiva del suo provvedimento, illustrando i messaggi in
questione, evidenzia che, sia pure con differenziazioni meramente grafiche
o formali, la descrizione che Inaz Paghe fa del sistema "full service"
è che, con esso, "l’impresa demanda in toto il lavoro amministrativo
di paghe e stipendi ad Inaz", la quale, all’uopo, si avvale di
consulenti del lavoro regolarmente iscritti all’albo professionale.
Di qui
l’affermazione, nelle "Valutazioni conclusive", che detto
servizio, "accanto ai servizi informatici, offre anche attività di
consulenza"; peraltro, la conclusione che ne scaturisce è che la
pubblicità, che ne viene fatta, è legittima, anche alla luce della legge
n. 12/79, in quanto la Soc. Inaz Paghe dichiara espressamente di avvalersi
di consulenti del lavoro. Con tale affermazione, l’Autorità si è
discostata
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