«Schema di decreto legislativo di ricognizione dei principi fondamentali in materia di “Professioni”, ai sensi della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Documento esaminato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 22 aprile 2004)

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Relazione

1. Delimitazione della materia

Nella Costituzione il termine “professioni” e l’aggettivo derivato sono usati,
oltre che nel terzo comma dell’articolo 117 (professioni, formazione
professionale), anche nell’articolo 33, quinto comma (abilitazione
professionale), nell’articolo 35, secondo comma (formazione professionale dei
lavoratori), nell’articolo 38, terzo comma (avviamento professionale degli
inabili e dei minorati), nell’articolo 104, settimo comma (albi professionali) e
nell’articolo 135, sesto comma (professione di avvocato). Il significato è
sempre presupposto, ma l’uso del termine non è univoco: negli articoli 33, 104
e 135 si fa riferimento alle professioni intellettuali (o liberali) e negli
articoli 35 e 38 la parola è usata in senso generale. Nella legislazione
ordinaria spicca, in primo luogo, il Codice civile il cui Libro V “Del lavoro”
si apre con un Titolo I dedicato alla disciplina delle “attività
professionali”. Dalle disposizioni generali (al Capo I) ricaviamo che «Il lavoro
è tutelato in tutte le sue forme organizzative ed esecutive, intellettuali,
tecniche e manuali» (articolo 2060). Uno specifico Capo (II) del successivo
Titolo III “del lavoro autonomo” è dedicato, poi, alle “professioni
intellettuali”, ma si tratta, qui, di disposizioni di specie riferibili alle
sole attività professionali definite dalla specifica aggettivazione di
intellettuali. Se ne ricava dunque che la disciplina delle professioni rientra
nella generale disciplina del lavoro e che le professioni intellettuali (o
liberali) sono solo una parte delle professioni in senso più ampio, ma non
legislativamente definito.Occorre, inoltre, ricordare come, già prima della
riforma del Titolo V, la legislazione statale (e la Corte costituzionale)
abbiano ripartito la disciplina di alcune professioni rientranti nell’ambito di
materie propriamente regionali e non riferibili alla nozione tradizionale di
professioni intellettuali. Si ricordano, in particolare, la legge
sull’ordinamento della professione di guida alpina (legge 6/1989), la
legge-quadro per la professione di maestro di sci (legge 81/1991) e la
disciplina del turismo (legge 135/01, articolo 7), che rimette alla
determinazione del legislatore regionale la specifica individuazione delle
professioni turistiche, solo genericamente individuate.Le Regioni, inoltre, già
nel precedente ordinamento disponevano di competenza ripartita in materia di
istruzione e formazione professionale, che sia il Dpr 616/77 (articolo 35), sia
successivamente il D.Lgs 112/98 (articolo 141), hanno definito come il complesso
delle attività formative volte al conseguimento di una qualifica, di un diploma
di qualifica superiore o di un credito formativo per l’inserimento in “qualsiasi
attività di lavoro e per qualsiasi finalità” (esclusi i titoli di studio o di
diploma di istruzione secondaria superiore, universitaria o post-universitaria).
E’ ragionevole ritenere, pertanto, che le attività professionali che dovranno
essere disciplinate dalle regioni – nel rispetto della legislazione esclusiva
dello Stato e degli altri limiti previsti dalla Costituzione – debbano essere in
primo luogo proprio quelle per le quali sono già sufficienti gli interventi
formativi regionali.Si ricorda inoltre che la legge quadro per l’artigianato
qualifica l’attività artigiana come esercizio di una professione e che la Corte
costituzionale, sentenza 9/1979, definisce professioni anche quelle che
nell’articolo 123 Tulps vengono chiamate mestieri. Infine, l’articolo 1, comma
1, della legge 42/1999, ha unificato la denominazione di professioni sanitarie,
eliminando la distinta denominazione di arti e professioni sanitarie ausiliarie.

Per
tutte queste ragioni si è intesa la materia “professioni” in senso ampio,
ovvero comprensiva delle attività professionali.

2. I
principi fondamentali della materia

I
principi fondamentali in materia di professioni sono stati individuati sulla
base della legislazione vigente e delle seguenti pronunce (e pareri):

Corte di giustizia Ce, 19 febbraio 2002, causa C-309/99

Corte di giustizia Ce, 18 giugno 1998, causa C-35/96

Corte costituzionale, sentenza 9/1979

Corte costituzionale, sentenza 168/87

Corte costituzionale, sentenza 372/89

Corte costituzionale, sentenza 245/90

Corte costituzionale, sentenza 21/1994

Corte costituzionale, sentenza 458/94

Corte costituzionale, sentenza 82/1997

Corte costituzionale, sentenza 156/01

Corte costituzionale, ordinanza 426/02

Corte costituzionale, ordinanza 124/03

Corte costituzionale sentenza 353/03

Consiglio di Stato, adunanza generale, parere 11 aprile 2002

Consiglio di Stato, sez. cons. atti norm., 22 aprile 2002

I
principi desunti sono i seguenti:

Il
principio della libertà professionale si ricava essenzialmente già a
livello di norme costituzionali (articoli 4, primo comma; 35, primo comma; 41,
primo comma; 120, primo comma, Costituzione); analoghe disposizioni di principio
si trovano anche, a livello di legislazione ordinaria, sia in una disposizione
di portata generale, (articolo 2060 Cc), sia con riferimento a singoli settori
(v., con riferimento all’esercizio della professione artigiana, la legge 443/85,
articolo 2, comma 2).

Il
principio di non discriminazione trova, anch’esso, la sua base essenziale
direttamente in Costituzione (articolo 3, primo comma; 117, settimo comma); il
principio in questione, tuttavia, si puo’ estrarre anche da specifiche
applicazioni a livello di legislazione ordinaria (legge 66/1963, ammissione
della donna ai pubblici uffici e alle professioni; articolo 3, comma 6, D.Lgs
216/03).

Il
principio della concorrenza e del libero mercato è alla base dell’intera
legge 287/90 (norme per la tutela della concorrenza e del mercato).
Dall’articolo 81 (ex 85) del Trattato Ce che fissa le regole di
concorrenza nell’ambito dell’Unione europea si ricava il principio comunitario
di equiparazione dell’attività professionale all’attività d’impresa (cosi’
come interpretato da C. Giust. Ce, 18 giugno 1998, causa C-35/96, nel leading
case dei nostri spedizionieri doganali).

Per
quanto riguarda l’ordinamento nazionale, la definizione generale di imprenditore
di cui all’articolo 2082 Cc, «chiunque eserciti professionalmente un’attività
economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni e
servizi», sarebbe in grado di comprendere, in linea di principio, anche
l’esercizio della professione intellettuale. E’ vero pero’ che, in concreto, l’attività
concernente l’esercizio di una professione intellettuale è regolata
distintamente dagli articolo 2229 ss. Cc (Libro V “Del lavoro”, capo II, “Delle
professioni intellettuali”). Quest’assetto deve essere garantito, al fine di
tutelare altri interessi pubblici costituzionalmente rilevanti. Allo scopo è
stata inserita una formula di salvezza («Salvo quanto previsto dalla
legislazione in materia di professioni intellettuali»). Al di là della norma
generale dell’articolo 2082 Cc e delle norme di specie sulle professioni
intellettuali – la cui individuazione è esclusivamente riservata alla
discrezionalità del legislatore statale – esistono tuttavia alcuni altri
precisi riferimenti normativi, nel nostro ordinamento, che indicano
l’equiparazione tra attività professionale e attività di impresa, ai fini
dell’applicazione delle norme poste a tutela della concorrenza, nei casi
residui:

– la
legge 287/90, norme per la tutela della concorrenza e del mercato, con
particolare riferimento all’articolo 1, che ha consentito all’Autorità italiana
garante per la concorrenza di applicare lo stesso principio di equiparazione nel
provvedimento di divieto delle intese raggiunte tra gli ordini dei dottori
commercialisti e quello dei ragionieri e dei periti volte a livellare le
rispettive tariffe;

–
l’articolo 25 della legge 52/1996 che, in adempimento di specifici obblighi
comunitari, ha fissato la medesima equiparazione ai fini dell’applicabilità
delle norme a tutela del consumatore;

–
l’articolo 3, comma 1, lettera c), del D.Lgs 446/97, che ha equiparato
l’esercizio di arti e professioni all’attività di impresa ai fini
dell’applicazione dell’imposta regionale sulle attività produttive – Irap (le
questioni di legittimità costituzionale sollevate da alcune commissioni
tributarie su detta equiparazione sono state dichiarate infondate dalla Corte
costituzionale, con sentenza 156/01 e, successivamente, manifestamente
infondate, in particolare, con ordinanza 426/02 e ordinanza 124/03);

Si
ritiene, pertanto, che – una volta posta la clausola di salvezza per le norme
speciali che regolano le professioni intellettuali – anche nel nostro
ordinamento, interpretato in base ai principi comunitari, si possa
ragionevolmente ricavare un principio di equiparazione tra attività di impresa
e l’esercizio di altre attività professionali ai fini dell’applicazione delle
norme comunitarie sulla concorrenza.

Il
principio del rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di
formazione professionale si puo’ ricavare già da alcune norme del
precedente ordinamento regionale (v. Corte costituzionale, sentenza 372/89;
legge 81/1991, legge quadro per la professione di maestro di sci; legge 135/01,
riforma della legislazione nazionale del turismo, articolo 2, c. 4).
Successivamente alla riforma del titolo V della Costituzione è intervenuta
anche la legge 53/2003, recante delega al Governo per la definizione delle norme
generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia
di istruzione e formazione professionale.

Il
principio del rispetto dei requisiti d’accesso alle professioni
fissati dalla legge dello Stato trova il suo fondamento in numerosissime
disposizioni. In particolare: legge 443/85, legge quadro sull’artigianato,
articolo 2, comma 4 (sulla quale v. Corte costituzionale, sentenza 168/87);
D.Lgs 114/98, riordino del commercio; legge 135/01, riforma della legislazione
nazionale del turismo, articolo 2, comma 4, lettera g).

Il
principio della tutela della buona fede e dell’affidamento del pubblico e
della clientela nella regolamentazione amministrativa delle attività
professionali si ricava dalle autorizzazioni di polizia amministrativa cui è
subordinato, ad es., l’esercizio dell’attività di portiere o di custode
(articolo 62, Tulps; le licenze originariamente concesse dall’autorità locale
di Ps sono state attribuite ai Comuni dall’articolo 19, comma 1, n. 17, del Dpr
616/77); lo stesso principio informa il generale e più ampio riconoscimento
delle cd. funzioni di polizia amministrativa (funzioni autorizzatorie,
sanzionatorie, ecc.) spettanti alle Regioni e agli Enti locali in base
all’articolo 158 e ss. del D.Lgs 112/98 («le misure dirette ad evitare danni o
pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici ed alle cose nello
svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le
competenze… delle regioni e degli enti locali, senza che ne risultino lesi o
messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in funzione dell’ordine
pubblico e della sicurezza pubblica»). Per le professioni artigiane si vedano,
ad es., l’articolo 12 della legge 4 gennaio 1990, n. 1, disciplina dell’attività
di estetista e l’articolo 2 della legge 161/63, disciplina dell’attività di
barbiere, parrucchiere e affini. Per le professioni turistiche si veda in
generale, l’articolo 7 della legge 135/01, che prevede l’autorizzazione
regionale per l’esercizio di dette professioni.

Il
principio dell’ampliamento e della specializzazione dell’offerta dei servizi
nella regolamentazione amministrativa delle attività professionali si desume
direttamente dai principi che regolano l’ordinamento comunitario in materia di
disciplina de