Commette indebito arricchimento la pubblica amministrazione che traendo un vantaggio dalla esecuzione di un’opera professionale non ne corrisponde il compenso. Cassazione Civile Sentenza n. 6201 del 29/03/2004

Il
mancato pagamento delle somme dovute a titolo di compenso per le attività
professionali eseguite da parte di uno o più professionisti costituisce per
l’amministrazione pubblica che ne ricava un vantaggio anche minimo o parziale
dal lavoro svolto, un’ipotesi di indebito arricchimento.

L’istituto dell’indebito arricchimento in relaziona gli organismi della P.A.
presuppone  non soltanto la prova del fatto materiale dell’esecuzione di
un’opera o di una prestazione vantaggiosa, ma anche il riconoscimento di tale
utilità, o per atto formale, ovvero, implicitamente, mediante la consapevole
utilizzazione della prestazione da parte degli organi rappresentativi; la prova
di un concreto ed apprezzabile vantaggio legittima i professionisti a pretendere
il compenso per le attività, i progetti e  le opere eseguite.

Svolgimento del processo

– Con atto di
citazione del 26 luglio 1985 C.B., G.A., G.F. e A.F. (tutti ingegneri)
convennero dinanzi al tribunale di Tolmezzo il C. di R. per sentirlo condannare
al pagamento della somma di L.210.667.980 a titolo di compenso di prestazioni
professionali eseguite in virtù di un incarico loro conferito con una delibera
della giunta municipale e consistente nella progettazione di quarantacinque
abitazioni da ricostruire con intervento pubblico dopo il sisma del 1976.

– Nel costituirsi in
giudizio, il c. eccepi’, in limine, l’illegittimità dell’atto deliberativo
posto a fondamento della domanda, attesone il contrasto con un precedente
delibera che, conformemente con il disposto degli artt. 10, 11 e 28 della legge
regionale n. 35 del 1979 friulana, aveva affidato l’intera attività di
progettazione della ricostruzione post-terremoto alla Segreteria Generale
Straordinaria per la ricostruzione del Friuli, eccependo altresi’ la nullità
del contratto d’opera per difetto di forma scritta. In corso di causa, la
pretesa degli attori venne dagli stessi ridotta alla somma di L. 161.641.955,
atteso che otto dei trentacinque progetti redatti erano stati già pagati loro
direttamente dai privati che ne avevano usufruito.

– Il Tribunale
respinse la domanda, ritenendo (assorbente e) fondata l’eccezione formulata dal
C. in ordine all’inesistenza di un formale contratto stipulato in forma scritta,
la delibera di incarico essendo, all’uopo, del tutto inutiliter data, attesone
il carattere di atto meramente preparatorio (a prescindere dalla sua
illegittimità).

– Interposto appello,
gli attori, nell’insistere nelle ragioni poste a fondamento dell’originaria
domanda, chiesero altresi’, in via subordinata, la condanna del C. ai sensi
degli artt. 2041, 2042 c.c., per essersi l’Ente convenuto
indiscutibilmente arricchito in conseguenza dell’elaborazione dei progetti de
quibus, e per aver inequivocamente riconosciuto l’Ente stesso l’utilità
dell’opera, dando in concreto avvio alla costruzione di numerose unità
abitative in conformità dei progetti redatti dagli appellanti. Il C., nel
costituirsi in giudizio, nego’, quanto alla domanda subordinata, di aver mai
riconosciuto l’utilitas dell’opera professionale, pur avendola comunque
utilizzata.

– La Corte d’appello
di Trieste, accogliendo in parte la domanda dei professionisti, condanno’ il C.
di R. al pagamento della somma di L. 80.000.000, sulla premessa che,
contrariamente a quanto affermato dal giudice di prime cure, non poteva negarsi
l’esistenza di una stipulazione negoziale, in forma scritta, avente ad oggetto
una prestazione d’opera intellettuale, mentre, per converso, non poteva non
predicarsi l’invalidità della delibera che ne costituiva il necessario prius
logico e giuridico, attesone il contrasto con l’art. 28 della sopra citata legge
regionale n. 35 del 1979, sicchè la sola domanda meritevole di accoglimento era
quella di arricchimento senza causa, nei limiti in cui l’Amministrazione c.
avesse riconosciuto l’utilità dell’opera di progettazione (e, cioè, in base al
contenuto di una dichiarazione del Sindaco di R., limitatamente agli undici
progetti trasmessi nel 1984 dal C. alla Segreteria generale affinchè questa
appaltasse i lavori di ricostruzione dei corrispondenti alloggi, a nulla
rilevando, secondo il giudice di appello, che tali progetti fossero poi stati
restituiti alla P.A. per avere gli interessati revocato la scelta
dell’intervento pubblico e optato per quello privato).

La Corta di
Cassazione, su ricorso proposto dal C. di R. avverso tale decisione, con sent.
n. 5638 del 1995 la riformo’ nella parte in cui era stato, nella specie,
ritenuto sussistente il requisito dell’arricchimento (requisito che, come è
noto, postula, con riguardo alle vicende che vedono interessata la P.A., non
soltanto la prova del fatto materiale dell’esecuzione di un’opera o di una
prestazione vantaggiosa, ma anche il riconoscimento di tale utilità, o per atto
formale, ovvero, implicitamente, mediante la consapevole utilizzazione della
prestazione da parte degli organi rappresentativi) per il solo fatto che gli
undici (dei ventinove) progetti redatti dagli ingegneri resistenti erano stati
ritenuti funzionali ad integrare il detto requisito per effetto della relativa
"trasmissione" dal C. alla Segreteria Generale, senza che fosse, peraltro,
spiegato, dal giudice di seconde cure, perchè, ed in quale forma, dalla
trasmissione predetta il C. avesse tratto un concreto e apprezzabile vantaggio.

Riassunta la causa
dal C. di R., la Corte d’appello di Trieste, dopo una prima rimessione al
Collegio, ritenne opportuno, con ordinanza istruttoria, procedere, in
ottemperanza a quanto statuito dalla S.C., a rinnovare l’indagine sulla
esistenza o meno delle condizioni di accoglibilità della domanda ex art.
2041 c.c., acquisendo, per l’effetto, ex artt. 210 e 213 c.p.c.,
documentazione e informazioni presso il C. di R. ed il Segretariato Generale del
Friuli in ordine agli undici progetti per i quali era ancora processo.

– Con sentenza dell’8
giugno 2000 la Corte giuliana, in riforma della pronuncia del tribunale di
Tolmezzo, condanno’ il C. di R. a versare agli originari attori la somma di L.
19.196.734, ordinando nel contempo questi ultimi la restituzione delle eventuali
maggiori somme da essi medio tempore percepite, e ritenendo in tale misura
definitivamente accertata l’entità dell’arricchimento riconosciuto dall’Ente
pubblico. Osserva la Corte di merito, per quanto ancora rilevi in seno al
presente giudizio di legittimità:

a) che ad essa, quale
giudice del rinvio, spettava il compito di accertare e verificare l’effettivo
conseguimento, da parte dell’Ente pubblico, di un arricchimento – per effetto
della trasmissione da parte del C. degli undici progetti alla Segreteria
generale – sub specie del risparmio di spesa che, attese le indicazioni della
S.C., sarebbe dovuto essere, se del caso, oggetto di accertamento in fatto;

b) che rilievo
decisivo assumeva, a tali fini, la Delib.G.R. 11 maggio 1982 n. 1966, a mente
della quale, nell’ipotesi in cui "l’Amministrazione comunale abbia affidato
l’incarico di progettazione dopo il 4 luglio 1979 (data di entrata in vigore
della legge regionale n. 35 del 1979) ….. il segretario generale straordinario
ha facoltà di acquisire i progetti esecutivi portati a termine in dipendenza di
tale incarico ed approvati dal Sindaco….e liquidare il progettista a titolo di
riconoscimento di debito…..entro il limite di spesa previsto nell’art. 8 del
successivo disciplinare";

c) che, essendo gli
incarichi di progettazione in contestazione effettivamente risalenti a epoca
successiva al 4 luglio 1979, il Segretario Generale Straordinario aveva la
facoltà di acquisire i progetti esecutivi liquidando i progettisti a titolo di
riconoscimento di debito;

d) che, alla luce
della documentazione acquisita, i progetti erano forniti dei requisiti
sostanziali richiesti per la legittima configurabilità della fattispecie ex
art. 2041 c.c. (la sentenza, alle pp. 24 e ss., contiene, sul punto,
articolata e puntuale motivazione che ricostruisce dettagliatamente l’intero
iter procedimentale seguito dalle amministrazioni interessate), progetti per i
quali il compenso che l’Amministrazione avrebbe potuto erogare quale
riconoscimento di debito era pari a L. 19.196.734;

e) che l’assunto
degli originari attori citati in riassunzione – secondo cui l’indennizzo andava
ragguagliato alla spesa che l’Amministrazione avrebbe dovuto sostenere per
procurarsi elaborati progettuali equivalenti a quelli già predisposti dai
professionisti, da determinarsi in base alle tariffe professionali – trovava
insuperabile smentita nella normativa regionale, normativa cogente, del tutto
legittima in base ai poteri riconosciuti in materia alla regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, e inderogabilmente dispositiva in punto di determinazione
dell’indennizzo da erogare a titolo di riconoscimento di debito, indennizzo che
costituiva, pertanto, il limite massimo di spesa consentita all’Ente pubblico e,
per l’effetto, il limite massimo di esborso per l’arricchimento senza causa
nella specie verificatosi.

– Ricorrono per la
Cassazione della sentenza il B., il F., il B. e l’A.. Resiste il C. di R., e
presenta a sua volta ricorso incidentale. Le parti hanno depositato memorie.

Motivi
della decisione

Il ricorso principale
e quello incidentale, proposti avverso la medesima sentenza, devono essere
riuniti.

Entrambi sono infondati e vanno, pertanto
rigettati.

Il ricorso
principale, articolato in un unico, complesso motivo di doglianza, lamenta la
violazione delle norme di cui agli art. 2041 c.c., artt. 10, 11 e 28
della legge regionale n. 35 del 1979 del Friuli-Venezia Giulia, nonchè
motivazione contraddittoria e insufficiente nella parte in cui il giudice del
rinvio determina in concreto l’ammontare dell’indennizzo dovuto ai
professionisti oggi ricorrenti con riferimento ai limiti di spesa consentiti,
nella specie, alla P.A. a titolo di riconoscimento di debito.

La tesi sostenuta in
punto di diritto si fonda, sostanzialmente, sulla considerazione per la quale il
limite di spesa imposto dal combinato disposto della normativa regionale e dalla
più volte citata delibera di Giunta 1966/1982 operasse esclusivamente
all’interno del rapporto giuridico tipico che si instaura, tra l’ente e il
privato, a seguito del legittimo conferimento di un incarichi professionali, ma
non anche con riferimento ai rapporti privi di tale presupposto, atteso che il
fondamento dell’applicazione (delle norme e) dei limiti di spesa suddetti
sarebbe proprio l’esistenza di un valido titolo contrattuale, titolo non
configurabile, nel caso di specie, causa la nullità della delibera di incarico.
Necessaria sarebbe stata, pertanto, una quantificazione indennitaria operata
sulla base dei parametri più volte indicata dalla stessa Corte di legittimità,
che impongono di tener conto di ogni perdita economica subita, incluso il
mancato guadagno dell’avente diritto all’indennizzo (si cita, da ultimo, la
pronuncia a sezioni unite della Corte n. 807 del 1999).

L’assunto, benchè suggestivo, è destituito di
giuridico fondamento.

La sua erroneità
emerge inequivocabilmente da un’esegesi delle norme e degli atti amministrativi
la cui portata interpretativa è oggi controversa, con particolare riferimento
alla ratio generalis ad essi sottesa. Come già correttamente rilevato dal
giudice del rinvio, la Regione Friuli Venezia Giulia, nell’ambito degli
interventi programmati ai sensi della legge speciale (nazionale) L. n. 546
del 1977 per la ricostruzione delle zone terremotate e in attuazione di
questa, ebbe a emanare un articolato coacervo normativo e provvedimentale, tra
cui la legge regionale n. 63 del 1977 (artt. 41 ss.) – attuativa di principi
già in precedenza stabiliti con la legge regionale n. 30 dello stesso anno,
secondo cui per la ricostruzione degli immobili distrutti dal sisma poteva
essere delegato il C. territorialmente competente – e, soprattutto, la già
citata L.R. n. 35 del 1979, che conferiva, come ormai noto, alla segreteria
generale della Regione il compito della progettazione ed esecuzione delle opere
di ricostruzione, le numerose difficoltà di carattere amministrativo e
interpretativo insorte negli anni successivi all’emanazione di tale corpus di
norme indusse la Regione a promulgarne altre, di carattere modificativo,
integrativo e di interpretazione autentica delle precedenti (tra queste, la L.R.
n. 53 del 1984), nonchè ad emanare di provvedimenti amministrativi di carattere
generale anch’essi funzionali a ovviare a difficoltà applicative e inosservanze
procedurali sino ad allora verificatesi. In particolare, la più volte ricordata
Delib.G.R. 11 maggio 1982 n. 1966, contenente, tra l’altro, l’indicazione di un
tetto di spesa, viene adottata allo scopo di regolarizzare ed eventualmente
sanare tutto quanto sino ad allora verificatosi in tema di ricostruzione.
Proprio tale, generale ratio posta a presidio del coacervo di interventi,
legislativi e amministrativi, cosi’ succedutisi nel tempo consente di affermare
che scopo dell’amministrazione regionale, nell’emanazione di atti di normazione
primaria e secondaria, fosse quello di stabilire, comunque, un tetto di spesa
per tutto quanto realizzato al di fuori dello schema operativo bipolare
C./Segretariato Straordinario, avessero o meno gli incarichi professionali
demandati ai privati il crisma della legittimità formale. Non puo’, difatti,
ritenersi legittimamente predicabile il principio di diritto secondo cui, alla
stipula di una legittima e rituale convenzione negoziale tra il privato e la P.A.,
rispetto alla quale intervenga un atto di normazione secondaria che imponga un
limite di spesa, possa conseguire una disparità di trattamento sul piano
economico rispetto a chi, invece, abbia operato in base ad atti nulli per vizi
di forma; è evidente che tale interpretazione violerebbe (oltre che i più
elementari principi di logica aristotelica), anche criteri ermeneutici generali
quali quelli dettati in tema di analogia, cosi’ che un compenso liquidato a
titolo di riconoscimento di debito in r