La P.A. risponde, oltre che del danno da ritardo, anche del c.d. “danno da disturbo”. Consiglio di Stato, Sezione. VI, Sentenza n. 1261 del 12/04/2004

Con la sentenza
n. 1261 del 2004, il Consiglio di Stato ha accolto la domanda di risarcimento
del danno “da disturbo” proposta da alcuni cittadini di un comune in provincia
di Brindisi. Il comune aveva rilasciato una concessione edilizia per la
realizzazione di alcune abitazioni civili. Il sindaco, poi, in base a un decreto
del ministero dei beni culturali che aveva dichiarato l’area destinata ai lavori
di interesse pubblico, ne aveva ordinato la sospensione.

Il testo della
sentenza

Consiglio di Stato, Sez. VI, Sentenza n. 1261 del 12
marzo 2004

FATTO

Con il ricorso
proposto in primo grado gli appellanti hanno impugnato l’ordinanza sindacale di
sospensione dei lavori assentiti con concessione edilizia n. 140 del 22.12.1995,
nonchè il presupposto decreto del Ministero dei beni culturali e ambientali del
6.10.1996, con il quale i beni di proprietà degli stessi appellanti sono stati
dichiarati di notevole interesse pubblico. Hanno, inoltre, formulato con motivi
aggiunti domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti per la
sospensione dei lavori, oltre che per il prospettato aumento dei costi di
realizzazione dell’opera imputabile al differimento temporale dei lavori di
costruzione.

Con la sentenza
gravata, il Giudice di primo grado, riconosciuta l’illegittimità del
provvedimento impositivo del vincolo, assunto sulla base di una raffigurazione
della realtà considerata (all’esito della disposta consulenza tecnica) “se non
distorta, quantomeno trasfigurata”, ha invece respinto la domanda risarcitoria
reputata sfornita nel necessario supporto probatorio.

Nel dettaglio,
quanto al danno emergente, dai ricorrenti identificato nei maggiori costi di
costruzione, presumibilmente lievitati rispetto alla data di sospensione dei
lavori, il primo Giudice ha escluso la possibilità di procedere ad una loro
quantificazione per il tramite di consulente tecnico, in assenza di
un’iniziativa probatoria dei ricorrenti.

Quanto, invece,
al lucro cessante il Giudice di prime cure ha rimarcato la mancata dimostrazione
dell’esistenza di precise proposte di acquisto o locazione o comunque la mancata
allegazione di attendibili indagini di mercato circa il fabbisogno abitativo del
territorio: elementi, quelli indicati, ritenuti necessari per provare la
concreta verificazione di un danno quale conseguenza della mancata
disponibilità dell’immobile da rivendere o locare.

Avverso la
sentenza ricorre l’appellante sostenendo di aver provato, ancorchè con
modalità valutabili dal Giudice, tanto il danno emergente costituito dalla
differenza in aumento del costo di realizzazione delle opere originariamente
assentite, quanto il lucro cessante consistente nella mancata disponibilità
degli immobili destinati alla vendita e, pertanto, nella mancata realizzazione
del beneficio economico.

Con ordinanza n.
4460 /2003 è stato nominato consulente tecnico di ufficio al quale è stato
chiesto di quantificare:

1. l’aumento nei
costi di costruzione intervenuto nel periodo compreso tra la data di adozione
del provvedimento di sospensione e quella di pubblicazione della sentenza di
primo grado;

2. il danno
derivante dalla mancata disponibilità, per il lasso di tempo suindicato, delle
unità abitative realizzate, tenendo conto del fabbisogno abitativo nel mercato
territoriale di riferimento, oltre che dei prezzi medi di compravendita delle
stesse.

Esaurite le
operazioni peritali, sono state depositate le relazioni del consulente tecnico
di ufficio, Prof. Saverio Miccoli, nonchè quelle di parte, a firma dell’Ing.
Giuseppe Vecchi per i ricorrenti e dell’arch. Marisa Bonfatti Paini per il
Ministero dei beni culturali e ambientali.

All’udienza del
24 febbraio 2004 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è
fondato e va pertanto accolto nei termini di seguito espressi.

2. E’ opportuno
preliminarmente precisare che nella specie il danno di cui i ricorrenti invocano
il ristoro, pur connesso al ritardo che i provvedimenti contestati in primo
grado hanno implicato nell’esplicazione dell’attività costruttiva, già
assentita con la sospesa concessione edilizia, presenta connotazioni nettamente
diverse da quelle tipiche del danno da ritardo. Volendo utilizzare le
classificazioni oramai tradizionali dell’interesse pretensivo e di quello
oppositivo, puo’ dirsi, infatti, che il danno c.d. da ritardo è normalmente
individuato nella lesione di un interesse legittimo pretensivo, cagionata dal
ritardo con cui la P.A. ha emesso il provvedimento finale, inteso ad ampliare la
sfera giuridica del privato; viceversa nella specie i ricorrenti agiscono per
ottenere il ristoro del pregiudizio asseritamene subito in conseguenza
dell’illegittima compressione delle facoltà di cui erano già titolari, in
quanto destinatari del titolo concessorio abilitante la sospesa attività
edificatoria.

I ricorrenti, in
sostanza, non agiscono per ottenere il ristoro del ritardo illegittimo con cui
la P.A. avrebbe, in ipotesi, emanato un provvedimento ampliativo della loro
sfera giuridica; al contrario, in quanto già titolari di un’iniziale posizione
qualificata (rappresentata dal diritto a svolgere ” sul presupposto del
rilascio, in loro favore, di regolare concessione edilizia” lavori di
costruzione di taluni immobili), fanno valere la pretesa ad essere risarciti del
danno da disturbo, subito a causa dell’intervenuta adozione del decreto del
Ministero dei beni culturali e ambientali del 6.10.1996, con il quale i beni di
proprietà degli stessi appellanti sono stati dichiarati di notevole interesse
pubblico, e della conseguente ordinanza sindacale di sospensione dei lavori
assentiti con concessione edilizia n. 140 del 22.12.1995.

Trattasi,
pertanto, di una situazione diversa da quella solitamente posta a fondamento del
postulato diritto al risarcimento del danno cd. da ritardo, e caratterizzata
dalla lesione di un interesse di tipo cd. oppositivo consistente nella pretesa a
non essere "disturbato" nel libero esercizio delle facoltà inerenti al diritto
dominicale.

Della descritta
consistenza della situazione soggettiva asseritamene compromessa è necessario
tener conto nel vagliare la fondatezza della proposta domanda risarcitoria e
nell’accertare quindi: 1) se la P.A. abbia agito, nella vicenda in esame, in
violazione di norme e principi dall’ordinamento; 2) se la condotta pubblica sia
qualificabile come colposa; 3) se, infine, sussista il necessario nesso
eziologico tra la condotta e il danno.

Presenti gli
indicati elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità, sarà ancora
necessario procedere alla quantificazione del pregiudizio ristorabile.

Si tratta di
accertamento, come noto, rimesso al Giudice amministrativo sulla scorta del
quadro normativo delineato dal d. lgs. n. 80/1998 e dalla L. n. 205/2000 in
omaggio ad esigenze di concentrazione processuale che, tanto più se considerate
dal punto di vista del soggetto asseritamene leso, appaiono ormai
irrinunciabili.

Si consideri,
infatti, che, prima delle importanti novità apportate in punto di giurisdizione
dai citati interventi legislativi, la giurisprudenza di Cassazione aveva
ammesso, sia pure dopo non poche oscillazioni, il risarcimento del danno da
compromissione degli interessi di tipo oppositivo (ancorchè trasfigurati in
termini di diritti risorti), riconducendo tuttavia la relativa vicenda
processuale entro un tipico e quanto mai defatigante schema bifasico
(annullamento dell’atto lesivo / riespansione del diritto / risarcimento del
diritto illegittimamente compresso) che vedeva il necessario coinvolgimento
tanto del g.a. -nella fase dell’annullamento- quanto del g.o. -nella successiva
vicenda risarcitoria-.

Particolarmente
pregnanti le affermazioni contenute nella sentenza Cass. Civ., Sez. Un., 19
marzo 1997, n. 2436, secondo cui “una volta emanata dal giudice amministrativo
una pronuncia definitiva di annullamento per illegittimità del provvedimento di
revoca o di decadenza della concessione amministrativa, deve riconoscersi azione
davanti al giudice ordinario per conseguire il ristoro dei danni derivanti da
quell’atto illegittimo, a prescindere dalla ragione dell’illegittimità
medesima, atteso che la posizione del suddetto titolare, avendo natura di
diritto soggettivo, prima del provvedimento di decadenza, riacquista questa
consistenza per effetto del venir meno retroattivamente dell’affievolimento
scaturito dal provvedimento stesso, in conseguenza del suo annullamento”. Ed
invero, “qualora il provvedimento di concessione sia stato annullato o revocato
dal medesimo organo che l’aveva emanato e di questo ulteriore provvedimento
amministrativo, riconosciuto illegittimo, sia stato poi pronunciato
l’annullamento dal competente giudice amministrativo, non puo’ negarsi il
diritto al risarcimento del danno a favore del concessionario, perchè costui,
essendo in origine beneficiario di un provvedimento dal quale gli era derivato
un vero e proprio diritto soggettivo, è titolare di una posizione che riceve
piena tutela da parte dell’ordinamento giuridico. E a questa conclusione
perviene la giurisprudenza quando afferma che l’annullamento dal parte del
giudice amministrativo dell’atto, che aveva determinato l’affievolimento del
diritto soggettivo del privato, ne rimuove gli effetti e, rendendo configurabile
una lesione del diritto soggettivo per fatto illegittimo della pubblica
amministrazione, opera quale presupposto necessario dell’azione di risarcimento
(v., da ultimo, Cass. 9 giugno 1995 n. 6542; cfr. pure Cass. Sez. Un. 27 maggio
1994 n. 5210)”.

Si trattava,
tuttavia, di complicazione processuale non più coniugabile, da un lato, con il
superamento della concezione soggettiva dell’illecito aquiliano (definitivamente
sancito dalle Sezioni unite, per quel che attiene ai rapporti tra privati e
Amministrazioni, con la citata sentenza n. 500/1999) e, dall’altro, sul versante
applicativo, con la rimarcata esigenza di concentrazione processuale.

2. Cio’ posto,
occorre verificare la sussistenza, distintamente per ciascuna delle due
Amministrazioni chiamate in causa dai ricorrenti, dei singoli elementi
costitutivi della fattispecie di respons