La riforma delle professioni va corretta, di Guido Alpa, Presidente CNF
di Guido Alpa ” Presidente del Consiglio
Nazionale Forense
Alla ´convention delle professioni’,
organizzata a Napoli il 9 maggio scorso, si sono discussi i diversi testi
normativi con cui si sta progettando la disciplina delle professioni: di quelle
tradizionali, variamente qualificate come liberali, oppure come intellettuali,
oppure come regolate, anche se i confini semantici e l’area operativa di queste
qualificazioni non coincidono tra loro, a cui si accede a seguito
dell’acquisizione di un titolo di studio, dell’effettuazione di un periodo di
tirocinio e dell’esame di stato; e di quelle per cosi’ dire nuove, che sono
frutto delle esigenze di una società complessa per la quale occorrono nuove
prestazioni, non di tipo ordinario o seriale, ma qualificate.
Siamo in
attesa di verificare come si concluderà questo iter travagliato, e che sorte
avranno le professioni al parlamento nazionale: se cioè si formerà un
orientamento unitario sulla ´bozza Vietti’, sulla quale sembrano ora convergere,
pur con qualche proposta di modificazione e di integrazione, anche gli esponenti
della minoranza, e le componenti associative cosiddette ´ordinistichè, oppure
se si approderà a un nuovo testo, tra quelli attualmente pendenti, che sembrano
privilegiare l’opposto orientamento di liberalizzazione più spinta, come
proposto dalle associazioni contrarie alle qualificazioni e alle organizzazioni
tradizionali del settore.
Nel
frattempo il parlamento è stato interessato da un’altra non meno rilevante
questione. Anzi, da una questione che si potrebbe considerare davvero
preliminare perchè riguarda le fonti normative della materia.
L’art. 117 comma 3 Cost.
(nella sua
nuova formulazione) attribuisce infatti a stato e regioni poteri di legislazione
concorrente in materia di ´professioni’; l’art. 1 nei commi 4 e 6 attribuisce al
governo il potere di proporre una disciplina che specifichi in dettaglio la
composizione di questi configgenti poteri normativi. Spetta quindi allo stato
definire la cornice dei principi entro i quali le regioni potranno legiferare.
Già la
Corte costituzionale, con alcune pronunce riguardanti proprio le nuove
professioni, si è espressa a favore di una interpretazione che inibisca alle
regioni di intervenire nella nuova materia loro attribuita senza attendere le
regole generali predisposte dallo stato. A chiarire ora i confini del dettato
normativo viene lo ´schema di decreto legislativo di ricognizione dei principi
fondamentali in materia di professioni’, denominato, grazie al nome del ministro
proponente, ´decreto La Loggià.
Le
professioni a cui si rivolge lo schema di decreto sono quelle ´regolamentatè
(art. 1 comma 1), già ´individuate dalle leggi statali vigenti’ (art. 1 comma
3). E’ chiaro dunque che il testo non si riferisce alle ´nuove professioni’, ma
a quelle che sono già oggetto di disciplina statale. Questa precisazione non è
innocua, nel senso che lascia intendere che le regioni, pur con i limiti di cui
si dirà, possono esercitare potere normativo anche sulle professioni
tradizionali. Lo spazio comunque non è enorme, atteso che le regioni non
possono adottare provvedimenti che ostacolino l’esercizio della professione
(art. 2 comma 1), non possono introdurre differenziazioni di trattamento
normativo dettate da ragioni sessuali, razziali, religiose, politiche o da altra
condizione personale o sociale (art. 2 comma 2); non possono rilasciare titoli
in contrasto con i livelli standard di preparazione professionale stabiliti
dalle leggi statali (art. 4); non possono derogare ai requisiti di accesso alla
professione stabiliti dalla legge statale (art. 5). Soprattutto le regioni non
possono invadere le aree che lo schema di decreto qualifica come riservate allo
stato (art. 7) che riguardano le professioni intellettuali: l’esame di
abilitazione (previsto dall’art. 33 Cost.); l’individuazione delle figure
professionali intellettuali e gli ordinamenti didattici; la disciplina della
concorrenza con riguardo alla riserva, alle tariffe, ai compensi; il concorso
notarile; la disciplina e l’amministrazione degli ordini; la protezione dei dati
trattati nell’esercizio dell’attività professionale; le materie afferenti all’´ordinamento
civilè; le sanzioni; i livelli minimi essenziali in materia di istruzione e
formazione professionale; l’iscrizione obbligatoria agli albi; il diritto di
sciopero.
I cardini
della disciplina delle professioni, non soltanto di quelle intellettuali, sono
contemplati all’art. 6, là dove si precisa che la regolazione di tali attività
si ispira ai principi di buona fede, affidamento del pubblico e della clientela,
degli interessi pubblici, della specializzazione dell’offerta dei servizi, del
rispetto dei principi deontologici.
L’art. 3
riguarda la ´tutela della concorrenza e del mercato’.
La rubrica
richiama il titolo della legge anti-trust, n. 287 del 1990. Il testo ´equipara
l’attività professionale all’attività d’impresa ai fini della concorrenzà, ma
non ai fini della disciplina della concorrenza come normata in sede nazionale
(la legge anti-trust), bensi’ dagli artt. 81, 82 e 86 del Trattato. Già questa
precisazione solleva qualche interrogativo. La legge nazionale si deve comunque
ispirare ai principi della disciplina comunitaria perchè cosi’ dispone
esplicitamente il suo art. 1 comma 4, e quindi è già inclusa la coerenza tra
la disciplina interna a quella comunitaria. E si tratta in ogni caso di una
precisazione superflua, perchè per principio generale, nelle materie riservate
alla competenza della Comunità, la legislazione interna non puo’ che riflettere
i contenuti del diritto comunitario ed essere interpretata in modo coerente con
questo. Ma qui si invoca l’applicazione diretta delle norme del Trattato, le
quali hanno come destinatari gli stati, e le loro articolazioni, non i singoli
cittadini.
L’art. 3
distingue poi l’attività professionale tout court dalle professioni
intellettuali. Cio’ è certamente in linea con l’ orientamento della stessa Dg
concorrenza, che per l’appunto consente di salvare le specificità delle
professioni. Ed è coerente con le altre disposizioni previste per le
professioni intellettuali (come l’art. 7 lett. d), disposizioni che sottolineano
la competenza statuale per gli aspetti della concorrenza. Ma occorre considerare
che le professioni a oggi regolate sono prevalentemente proprio quelle
intellettuali. E ha allora senso porre il principio della equiparazione (delle
professioni alle imprese) per poi farlo seguire dall’eccezione (´salvo quanto
previsto dalla normativa in materia di professioni intellettuali’), da
un’eccezione la cui estensione è più lata dell’estensione del principio
generale? L’eccezione riguarda la gran parte delle professioni regolate a cui si
riferisce il medesimo schema di decreto. Se lo schema riguarda solo le
professioni regolate oggi da leggi statali, quali sono le professioni regolate
non definibili come professioni intellettuali? Sono una esigua minoranza;
l’oggetto normato in via generale verrebbe a essere numericamente e
specificamente più circoscritto dell’oggetto della eccezione.
L’art. 3 si
giustificherebbe, invece, se fosse rivolto alle nuove professioni, che attendono
una regolazione. Per le vecchie professioni è sufficiente quanto previsto
all’art. 7 lett. d), là dove, molto opportunamente, si precisa che il diritto
comunitario consente deroghe alla equiparazione di tali professioni
(intellettuali) alle imprese quando sono giustificate dall’esigenza di tutela di
interessi pubblici costituzionalmente garantiti (per es., per i medici, la
tutela costituzionale della salute; per gli avvocati, l’esercizio della difesa)
o da norme imperative di interesse generale.
Lo
stesso risultato si sarebbe ottenuto se l’intera disciplina delle professioni si
fosse fatta rientrare nella dizione ´ordinamento civilè, formula che allude a
una materia riservata alla legislazione statale. Invece, le professioni sono
state incluse nell’area della legislazione concorrente, e quindi ora è
necessario effettuate interventi ´ortopedici’ per riparare gli errori pregressi.
Occorre distinguere tra professioni liberali e altre professioni, e definire i
principi che sottolineano le specificità delle singole professioni liberali, in
modo tale da giustificare deroghe all’equiparazione alle imprese.
Fonte:
www.italiaoggi.it
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