La lite insorta tra privato cittadino ed il Servizio Sanitario Nazionale rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo anche quando si controverta in materia di diritti soggettivi. Consiglio di Stato, Sezione V, Sentenza n. 3464 del 28/05/2005
Chiamato a pronunziarsi su
un ricorso promosso dalla ASL 15 del Veneto, secondo la quale l’art. 33 del DLGS
80/1998 avrebbe riservato alla giuridsdizione esclusiva del giudice
amministrativo le cause sulle prestazioni rese nello svolgimento di servizi
pubblici ma con esclusione dei rapporti individuali di utenza con seggetti
privati, Il Consiglio di Stato ha confermato un precedente orientamento
giurisprudenziale che trova il proprio fondamento nelle sentenze Cons. St., Sez.
V, 31 luglio 2002 n. 4086; implicitamente, Sez. IV, 11 aprile 2003 n. 1931; Sez.
V, 10 luglio 2003, n. 4115. A giudizio del Consiglio di Stato l’attribuzione di
determinate materie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
produce ope legis il superamento del criterio della natura della
posizione giuridica fatta valere in giudizio. E’ sufficiente ricordare al
riguardo il disposto di cui all’art. 30 del R.D. 26 giugno 1924 n. 1054, che
esplicitamente effettua l’individuazione della giurisdizione in base al criterio
della materia, e assegna al giudice amministrativo la tutela dei diritti
soggettivi nelle materie di giurisdizione esclusiva. Sul piano sostanzialistico
va poi osservato che l’esclusione dalla giurisdizione amministrativa delle
controversie intentate dagli utenti nei confronti del servizio sanitario
nazionale, e non solo quelle relative a prestazioni sanitarie erogate da
privati, appare contraddetta dalle espressioni difficilmente equivocabili usate
dal legislatore. Se le controversie incluse sono quelle relative a “prestazioni”
rese nell’ambito del servizio pubblico, l’esclusione non puo’ che riferirsi ad
analoghi rapporti di utenza con erogatori qualitativamente diversi sul piano
soggettivo, dalle strutture del S.s.n.
Consiglio di Stato, Sezione V, Sentenza n. 3464 del 28/05/2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL
CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE
Sezione Quinta
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 6977 del
2003, proposto dalla Azienda Unità Socio Sanitaria Locale n. 15 del Veneto,
rappresentata e difesa dall’avv. Mario Testa, elettivamente domiciliata presso
l’avv. Luigi Manzi in Roma, Via Confalonieri 5
contro
Paggiaro Ilaria,
rappresentata e difesa da avv. Gian Paolo Prandstaller ed elettivamente
domiciliata presso l’avv. Luciana Bonifazi in Roma Via G. Avezzana 13, e
l’Azienda Ospedaliera di
Padova rappresentata e difesa dall’ avv. Mario Bertolissi e dall’avv. Salvatore
Di Mattia, elettivamente domiciliata presso il secondo in Roma, Via
Confalonieri 5
per l’annullamento
della sentenza del
Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sez. III, 4 aprile 2003, n.
2274, resa tra le parti.
Visto il ricorso con i
relativi allegati;
Visti gli atti di
costituzione in giudizio di Paggiaro Ilaria e dell’Azienda Ospedaliera di
Padova;
Viste le memorie
prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti
della causa;
Relatore alla pubblica
udienza del 24 febbraio 2004 il consigliere Marzio Branca, e uditi gli avvocati
Testa, Prandstraller e Manzi per delega dell’avv. Di Mattia.
Ritenuto in fatto e
considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza in epigrafe
è stato accolto il ricorso proposto dalla sig.ra Ilaria Paggiaro avverso il
diniego opposto dalla Azienda USSL n. 15 del Veneto alla domanda di rimborso
delle spese sostenute per un intervento chirurgico all’estero. La sentenza ha
invece respinto la domanda di risarcimento del danno.
Il TAR, respinta
l’eccezione di difetto di giurisdizione, e affermato il difetto di
legittimazione passiva dell’Azienda Ospedaliera di Padova, e ha ritenuto che la
domanda non potesse essere accolta perchè non ne sussistevano le condizioni,
non avendo l’interessata avanzato regolare domanda di autorizzazione e non
essendosi inscritta nelle liste di attesa presso strutture del Servizio
Sanitario Nazionale.
Avverso la sentenza la
Azienda USSL ha proposto appello, chiedendone la riforma.
Si sono costituiti in
giudizio la Sig.ra Paggiaro e l’Azienda Ospedaliera per resistere
all’impugnazione.
Con ordinanza 23 agosto
2003 n. 3544 la Sezione ha accolto la domanda di sospensione dell’efficacia
della sentenza appellata.
Alla pubblica udienza del
24 febbraio 2004 la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
Va esaminata in primo luogo
l’eccezione di difetto di giurisdizione disattesa dai primi giudici e riproposta
in appello dall’Azienda USSL. L’appellante sostiene che l’art. 33, comma 2,
lett. e), del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, nell’attribuire alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a prestazioni di
ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici
servizi, ivi comprese quelle rese nell’ambito del Servizio sanitario nazionale,
“con esclusione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati",
ha inteso riservare al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie
sorte tra il privato utente e il servizio sanitario nazionale.
Il TAR ha invece ritenuto
che l’espressione “soggetti privati” vada riferita agli erogatori privati delle
prestazioni sanitarie.
A sostegno della tesi
l’Azienda allega la giurisprudenza della Corte regolatrice (S.U. 9 agosto 2000
n. 558) secondo cui la giurisdizione va individuata sulla base alla natura della
posizione giuridica tutelata, e poichè le prestazioni rese dal Servizio
sanitario nazionale costituiscono diritti soggettivi, la giurisdizione sulle
relative controversie spetta al giudice ordinario.
La giurisprudenza
amministrativa (Cons. St., Sez. V, 31 luglio 2002 n. 4086; implicitamente, Sez.
IV, 11 aprile 2003 n. 1931; Sez. V, 10 luglio 2003, n. 4115,) non condivide tale
posizione in base a considerazioni che appaiono persuasive, e che il Collegio
crede di dover confermare.
A tale proposito va
ribadito che la attribuzione di determinate materie alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo produce ope legis il superamento del criterio
della natura della posizione giuridica fatta valere in giudizio. E’ sufficiente
ricordare al riguardo il disposto di cui all’art. 30 del R.D. 26 giugno 1924 n.
1054, che esplicitamente effettua l’individuazione della giurisdizione in base
al criterio della materia, e assegna al giudice amministrativo la tutela dei
diritti soggettivi nelle materie di giurisdizione esclusiva.
Sul piano sostanzialistico
va poi osservato che l’esclusione dalla giurisdizione amministrativa delle
controversie intentate dagli utenti nei confronti del servizio sanitario
nazionale, e non solo quelle relative a prestazioni sanitarie erogate da
privati, appare contraddetta dalle espressioni difficilmente equivocabili usate
dal legislatore. Se le controversie incluse sono quelle relative a “prestazioni”
rese nell’ambito del servizio pubblico, l’esclusione non puo’ che riferirsi ad
analoghi rapporti di utenza con erogatori qualitativamente diversi sul piano
soggettivo, dalle strutture del S.s.n.
L’appellante accenna, nella
memoria conclusiva, ad una sorta di ripensamento che sarebbe individuabile sul
punto nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, e cita a tal fine la sentenza
della Sez. IV 30 giugno 2003 n. 3876. E’ lecito, tuttavia, dubitare
dell’effettivo rilievo della detta decisione nella fattispecie qui in esame, e
non tanto perchè uno degli appellanti si doleva, in quel caso,
dell’applicazione della tariffa notarile per un determinato contratto, quanto
per l’estraneità della materia all’area dei pubblici servizi.
Se è vero, infatti, che
la sentenza si conclude con la declaratoria del difetto di giurisdizione facendo
leva dell’inciso limitativo, qui in discussione, figurante nell’art. 33 , comma
2, lett. e) del d.lgs n. 80 del 1988, nel corso della motivazione si espongono
ragioni ostative al giudizio di altra natura. Vi si legge, infatti: “Il notaio
effettivamente non eroga un servizio, ma certifica i negozi giuridici e in tale
opera garantisce il rispetto delle normative di settore, cosi’ svolgendo una
funzione rispetto alla quale i cittadini non possono essere definiti nè
consumatori nè utenti.”. E, più oltre: “Nè è possibile confondere l’idea di
<<servizio>> in senso lato, in base alla quale anche le massime cariche dello
Stato svolgono un servizio in favore dei cittadini, con la concezione tecnica
del <<servizio pubblico>>, che si sostanzia in attività che possono
indifferentemente essere svolte da privati o da Amministrazioni con un’offerta
generale omogenea al pubblico molto diversa dall’attività professionale resa
dal notaio, calibrata sul singolo caso.”.
E’ per tale preminente
ragione, quindi, che non poteva parlarsi di giurisdizione esclusiva. La
sentenza, tuttavia, adottando una nozione ampia del concetto di servizio
pubblico, fino a comprendervi le prestazioni rese da privati omogenee a quelle
rese dall’Amministrazione nelle più diverse aree di utilità sociale, sembra
avvalorare l’opinione, accolta più sopra, che i “rapporti di utenza con
soggetti privati” che qui interessano, siano da individuare nelle prestazioni
sanitarie rese da imprese private operanti nel settore.
Con la conseguenza di
includere nella giurisdizione esclusiva anche le controversi connesse a
prestazioni rese dai privati accreditati con il S.s.n., cosi’ salvaguardando l’unitarietà
del settore sul piano della giurisdizione.
L’eccezione va dunque
disattesa.
Viene poi impugnata la
statuizione relativa alla estromissione dal giudizio dell’Azienda Ospedaliera di
Padova.
L’Ente era stato evocato in
giudizio dalla ricorrente perchè, essendo investito della funzione di Centro
di riferimento regionale, ai sensi dell’art. 3 del d.m. 3 novembre 1989, per la
disciplina di otorinolaringoiatria, ha emesso il parere negativo sulla domanda
avanzata dall’appellata, tendente al rimborso delle spese per l’intervento
chirurgico di “exeresi di angioma ossificante del condotto uditivo interno
destro” e per esame angiografico eseguiti presso l’Ospedale Universitario di
Zurigo.
Secondo l’appellante, per
tale ragione all’Azienda Ospedaliera di Padova doveva essere attribuita la
paternità del provvedimento da essa Azienda USSL esternato, anche ai fini
dell’onere delle spese del giudizio.
Osserva il Collegio che
puo’ prescindersi dalla suddetta doglianza perchè l’appello è fondato nel
merito.
La sentenza dei primi
giudici, pur affermando di non voler entrare nel merito di giudizi tecnici e
medici non sindacabili, sembra ignorare che il rimborso per spese sanitarie
effettuate all’estero è minutamente regolata, anche per quanto riguarda i casi
di estrema gravità ed urgenza, da disposizioni, sia pure di carattere
regolamentare, che si impongono all’Amministrazione, all’utente e al giudice.
Si afferma infatti che
nella specie la situazione di urgenza doveva considerarsi provata, in
conformità alla dichiarazione del sanitario svizzero, specialista nel ramo, che
ha eseguito l’intervento ma occorre far rilevare che, invece, tale
apprezzamento non è stato condiviso dalle autorità sanitarie i
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