La verifica dell’urgenza di un intervento spetta solo all’amministrazione che dovrà o meno concedere il rimborso per una cura all’estero. Consiglio di Stato, Sezione V, Sentenza n. 3664 del 28/05/2004
Solo all’amministrazione
che dovrà o meno concedere il rimborso per una cura all’estero spetta la
verifica dell’urgenza di un intervento, e dell’eventuale impossibilità di
effettuarlo in tempo utile presso una struttura italiana idonea.
Non puo’ essere
dimostrata una situazione di urgenza per il ricovero e l’intervento immediato
presso una struttura sanitaria estera attraverso una dichiarazione del chirurgo
straniero che esegue l’intervento. Ogni valutazione sull’effettiva urgenza
infatti ”va sempre rimessa all’esclusiva determinazione delle autorità
sanitarie italiane che applicano una precisa normativa in materià’.
Lo ha affermato in
una sentenza la quinta sezione del Consiglio di Stato, accogliendo il ricorso in
appello di una Asl veneta contro la decisione del Tar regionale di accogliere la
richiesta di rimborso delle spese sostenute per un intervento chirurgico in
Svizzera, presentata da una donna sofferente di ”exeresi di angioma ossificante
del condotto uditivo”. I giudici hanno in via prioritaria ricordato che la
materia del rimborso per cure all’estero ”è minutamente regolata, anche per
quanto riguarda i casi di estrema gravità e urgenza, da disposizioni di
carattere regolamentare che si impongono all’amministrazione, all’utente e al
giudicè’.
La paziente non
aveva osservato gli adempimenti previsti, e la domanda della paziente non è
stata considerata idonea in quanto questa era già presso la struttura straniera
per gli esami preliminari.
Consiglio di Stato, Sezione
V, Sentenza n. 3664 del 28/05/2004
SENTENZA
sul ricorso
n. 6977 del 2003, proposto dalla Azienda Unità Socio Sanitaria Locale n. 15
del Veneto, rappresentata e difesa dall’avv. Mario Testa, elettivamente
domiciliata presso l’avv. Luigi Manzi in Roma, Via Confalonieri 5
contro
Paggiaro
Ilaria, rappresentata e difesa da avv. Gian Paolo Prandstaller ed
elettivamente domiciliata presso l’avv. Luciana Bonifazi in Roma Via G.
Avezzana 13, e
l’Azienda
Ospedaliera di Padova rappresentata e difesa dall’ avv. Mario Bertolissi e
dall’avv. Salvatore Di Mattia, elettivamente domiciliata presso il secondo in
Roma, Via Confalonieri 5
per
l’annullamento
della
sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sez. III, 4
aprile 2003, n. 2274, resa tra le parti.
Visto il
ricorso con i relativi allegati;
Visti gli
atti di costituzione in giudizio di Paggiaro Ilaria e dell’Azienda Ospedaliera
di Padova;
Viste le
memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli
atti tutti della causa;
Relatore alla
pubblica udienza del 24 febbraio 2004 il consigliere Marzio Branca, e uditi gli
avvocati Testa, Prandstraller e Manzi per delega dell’avv. Di Mattia.
Ritenuto in
fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Con la
sentenza in epigrafe è stato accolto il ricorso proposto dalla sig.ra Ilaria
Paggiaro avverso il diniego opposto dalla Azienda USSL n. 15 del Veneto alla
domanda di rimborso delle spese sostenute per un intervento chirurgico
all’estero. La sentenza ha invece respinto la domanda di risarcimento del danno.
Il TAR,
respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione, e affermato il difetto di
legittimazione passiva dell’Azienda Ospedaliera di Padova, e ha ritenuto che la
domanda non potesse essere accolta perchè non ne sussistevano le condizioni,
non avendo l’interessata avanzato regolare domanda di autorizzazione e non
essendosi inscritta nelle liste di attesa presso strutture del Servizio
Sanitario Nazionale.
Avverso la
sentenza la Azienda USSL ha proposto appello, chiedendone la riforma.
Si sono
costituiti in giudizio la Sig.ra Paggiaro e l’Azienda Ospedaliera per resistere
all’impugnazione.
Con ordinanza
23 agosto 2003 n. 3544 la Sezione ha accolto la domanda di sospensione
dell’efficacia della sentenza appellata.
Alla pubblica
udienza del 24 febbraio 2004 la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
Va esaminata
in primo luogo l’eccezione di difetto di giurisdizione disattesa dai primi
giudici e riproposta in appello dall’Azienda USSL. L’appellante sostiene che
l’art. 33, comma 2, lett. e), del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, nell’attribuire
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative
a prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese
nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell’ambito del
Servizio sanitario nazionale, “con esclusione dei rapporti individuali di
utenza con soggetti privati", ha inteso riservare al giudice ordinario la
giurisdizione sulle controversie sorte tra il privato utente e il servizio
sanitario nazionale.
Il TAR ha
invece ritenuto che l’espressione “soggetti privati” vada riferita agli
erogatori privati delle prestazioni sanitarie.
A sostegno
della tesi l’Azienda allega la giurisprudenza della Corte regolatrice (S.U. 9
agosto 2000 n. 558) secondo cui la giurisdizione va individuata sulla base alla
natura della posizione giuridica tutelata, e poichè le prestazioni rese dal
Servizio sanitario nazionale costituiscono diritti soggettivi, la giurisdizione
sulle relative controversie spetta al giudice ordinario.
La
giurisprudenza amministrativa (Cons. St., Sez. V, 31 luglio 2002 n. 4086;
implicitamente, Sez. IV, 11 aprile 2003 n. 1931; Sez. V, 10 luglio 2003, n.
4115,) non condivide tale posizione in base a considerazioni che appaiono
persuasive, e che il Collegio crede di dover confermare.
A tale
proposito va ribadito che la attribuzione di determinate materie alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo produce ope legis il
superamento del criterio della natura della posizione giuridica fatta valere in
giudizio. E’ sufficiente ricordare al riguardo il disposto di cui all’art. 30
del R.D. 26 giugno 1924 n. 1054, che esplicitamente effettua l’individuazione
della giurisdizione in base al criterio della materia, e assegna al giudice
amministrativo la tutela dei diritti soggettivi nelle materie di giurisdizione
esclusiva.
Sul piano
sostanzialistico va poi osservato che l’esclusione dalla giurisdizione
amministrativa delle controversie intentate dagli utenti nei confronti del
servizio sanitario nazionale, e non solo quelle relative a prestazioni sanitarie
erogate da privati, appare contraddetta dalle espressioni difficilmente
equivocabili usate dal legislatore. Se le controversie incluse sono quelle
relative a “prestazioni” rese nell’ambito del servizio pubblico, l’esclusione
non puo’ che riferirsi ad analoghi rapporti di utenza con erogatori
qualitativamente diversi sul piano soggettivo, dalle strutture del S.s.n.
L’appellante
accenna, nella memoria conclusiva, ad una sorta di ripensamento che sarebbe
individuabile sul punto nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, e cita a
tal fine la sentenza della Sez. IV 30 giugno 2003 n. 3876. E’ lecito, tuttavia,
dubitare dell’effettivo rilievo della detta decisione nella fattispecie qui in
esame, e non tanto perchè uno degli appellanti si doleva, in quel caso,
dell’applicazione della tariffa notarile per un determinato contratto, quanto
per l’estraneità della materia all’area dei pubblici servizi.
Se è vero,
infatti, che la sentenza si conclude con la declaratoria del difetto di
giurisdizione facendo leva dell’inciso limitativo, qui in discussione, figurante
nell’art. 33 , comma 2, lett. e) del d.lgs n. 80 del 1988, nel corso della
motivazione si espongono ragioni ostative al giudizio di altra natura. Vi si
legge, infatti: “Il notaio effettivamente non eroga un servizio, ma certifica i
negozi giuridici e in tale opera garantisce il rispetto delle normative di
settore, cosi’ svolgendo una funzione rispetto alla quale i cittadini non
possono essere definiti nè consumatori nè utenti.”. E, più oltre: “Nè è
possibile confondere l’idea di <<servizio>> in senso lato, in base alla quale
anche le massime cariche dello Stato svolgono un servizio in favore dei
cittadini, con la concezione tecnica del <<servizio pubblico>>, che si sostanzia
in attività che possono indifferentemente essere svolte da privati o da
Amministrazioni con un’offerta generale omogenea al pubblico molto diversa dall’attività
professionale resa dal notaio, calibrata sul singolo caso.”.
E’ per tale
preminente ragione, quindi, che non poteva parlarsi di giurisdizione esclusiva.
La sentenza, tuttavia, adottando una nozione ampia del concetto di servizio
pubblico, fino a comprendervi le prestazioni rese da privati omogenee a quelle
rese dall’Amministrazione nelle più diverse aree di utilità sociale, sembra
avvalorare l’opinione, accolta più sopra, che i “rapporti di utenza con
soggetti privati” che qui interessano, siano da individuare nelle prestazioni
sanitarie rese da imprese private operanti nel settore.
Con la
conseguenza di includere nella giurisdizione esclusiva anche le controversi
connesse a prestazioni rese dai privati accreditati con il S.s.n., cosi’
salvaguardando l’unitarietà del settore sul piano della giurisdizione.
L’eccezione
va dunque disattesa.
Viene poi
impugnata la statuizione relativa alla estromissione dal giudizio dell’Azienda
Ospedaliera di Padova.
L’Ente era
stato evocato in giudizio dalla ricorrente perchè, essendo investito della
funzione di Centro di riferimento regionale, ai sensi dell’art. 3 del d.m. 3
novembre 1989, per la disciplina di otorinolaringoiatria, ha emesso il parere
negativo sulla domanda avanzata dall’appellata, tendente al rimborso delle spese
per l’intervento chirurgico di “exeresi di angioma ossificante del
condotto uditivo interno destro” e per esame angiografico eseguiti presso
l’Ospedale Universitario di Zurigo.
Secondo
l’appellante, per tale ragione all’Azienda Ospedaliera di Padova doveva essere
attribuita la paternità del provvedimento da essa Azienda USSL esternato,
anche ai fini dell’onere delle spese del giudizio.
Osserva il
Collegio che puo’ prescindersi dalla suddetta doglianza perchè l’appello è
fondato nel merito.
La sentenza
dei primi giudici, pur affermando di non voler entrare nel merito di giudizi
tecnici e medici non sindacabili, sembra ignorare che il rimborso per spese
sanitarie effettuate all’estero è minutamente regolata, anche per quanto
riguarda i casi di estrema gravità ed urgenza, da disposizioni, sia pure
di carattere regolamentare, che si impongono all’Amministrazione, all’utente e
al giudice.
Si afferma
infatti che nella specie la situazione di urgenza doveva considerarsi
provata, in conformità alla dichiarazione del sanitario svizzero, specialis
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