Legittimi sms preelettorali spediti dal Governo

Il Garante della Privacy ha sostanzialmente
dichiarato ammissibili gli Sms inviati dalla Presidenza del Consiglio dei
Ministri alla vigilia delle elezioni europee, con i quali si comunicavano a
tutti gli utenti di telefonia mobile gli orari e le modalità per le votazioni
del 12 e 13 giugno 2004. Gli Sms hanno suscitato numerose proteste. Il Garante,
dopo aver richiamato un proprio provvedimento generale si indicavano le
condizioni di eccezionalità ed emergenza in presenza delle quali è possibile
inviare messaggi agli utenti prescindendo dal consenso dell’interessato, ha
sottolineato come il decreto il Ministro dell’Interno che ha obbligato gli
operatori a trasmettere il messaggio sia stato emanato in considerazione della
"non sufficiente conoscenza da parte degli elettori delle novità introdotte
sulle giornate e gli orari di voto", che avrebbe potuto causare "come già
accaduto in analoghe circostanze, disagi e turbamenti sotto il profilo
dell’ordine pubblico". Il Garante, tuttavia, ha ribadito che “eccezionalità,
straordinarietà delle circostanze ed analiticità della motivazione debbono
essere considerati elementi essenziali per la legittimità degli interventi
d’urgenza in questa materia” ed ha espresso riserve sulla competenza della
Presidenza del Consiglio a firmare il messaggio. Il provvedimento, infine,
raccomanda agli operatori di evitare l’invio e la ricezione dei messaggi sms
nelle ore notturne, mentre – per quanto riguarda i costi dell’operazione –
sottolinea la competenza in materia della Corte dei Conti.
(13 luglio 2004)

(Provvedimento
Gar. Privacy 7 luglio 2004)

IL
GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in
presenza del prof. Stefano Rodotà, presidente, del prof. Giuseppe Santaniello,
vice presidente, del prof. Gaetano Rasi e del dottor Mauro Paissan, componenti e
del dott. Giovanni Buttarelli, segretario generale;

Visti i reclami e le
segnalazioni pervenuti in ordine all’invio di messaggi sms relativi agli
orari e alle modalità di voto in occasione delle elezioni del 12 e 13 giugno
2004;

PREMESSO:

1. Il Garante per la protezione
dei dati personali ha ricevuto più di 4500 segnalazioni e reclami di privati
cittadini, associazioni e di alcuni parlamentari, in riferimento all’invio di
messaggi sms, firmati dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, con i
quali si comunicavano a tutti gli utenti di telefonia mobile gli orari e le
modalità per le votazioni del 12 e 13 giugno 2004.

Nella maggior parte delle note
ricevute, le lamentele hanno riguardato i costi sostenuti dal soggetto pubblico
per gli invii, la mancanza o la "non condivisione" del presupposto di ordine
pubblico e l’impossibilità di poter esercitare i propri diritti presso il
numero di servizio dal quale sono stati trasmessi i messaggi.

Al fine di acquisire gli
elementi necessari alla valutazione del caso, il Garante ha richiesto
informazioni al Ministero dell’interno ed agli operatori di telefonia mobile. Il
Ministero dell’interno ha risposto con nota del 28 giugno 2004; gli operatori
hanno fornito riscontro entro il termine previsto del 9 luglio 2004.

2. Il Garante, con provvedimento generale del 12 marzo 2003, aveva già indicato
i presupposti per l’invio degli sms per scopi istituzionali. In tale
provvedimento sono specificate le condizioni in presenza delle quali è
possibile, per gli operatori di telefonia mobile, inviare messaggi agli utenti
prescindendo dal consenso dell’interessato; in particolare si precisa che "tale
evenienza potrebbe ricorrere in caso di disastri e calamità naturali nei quali
l’invio dei messaggi in deroga alla disciplina della protezione dei dati sia
specificamente disposto da un soggetto pubblico centrale o locale che adotti ai
sensi di legge un provvedimento d’urgenza, con ordinanza o altro provvedimento
contingibile ed urgente emanato da un’autorità centrale o locale, ad esempio ai
sensi dell’art. 2 del t.u.l.p.s. (per ragioni di tutela dell’ordine e della
sicurezza pubblica) dell’art. 32 della legge n. 833/1978 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale) o dell’art. 50, comma 5, del d.lg. n. 267/2000
(testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali)".

3. Con decreto del 9 giugno 2004 -emanato in base all’art. 1, comma 2, della
legge 1° aprile 1981, n. 121- il Ministro dell’interno ha disposto che i
fornitori di servizi di telefonia mobile fossero tenuti "ad inviare, anche in
deroga alle norme vigenti, a tutti gli abbonati e titolari di carte ricaricabili
un messaggio sms", del quale sono stati definiti contenuto e firma. Il
Ministro dell’interno ha motivato il decreto attraverso il riferimento a
specifiche ragioni di ordine pubblico, ed in particolare alla "non
sufficiente conoscenza da parte degli elettori delle novità introdotte sulle
giornate e gli orari di voto", che avrebbe potuto causare eccessivi
affollamenti ai seggi nelle ultime ore di apertura della giornata di domenica,
provocando "come già accaduto in analoghe circostanze, disagi e turbamenti
sotto il profilo dell’ordine pubblico", oltre che rischi di distorsione
nell’espressione del voto (in base all’eventuale conoscenza dei primi risultati
degli scrutini in altri Paesi europei, o degli exit-poll interni), se non
addirittura impedimenti all’esercizio stesso del diritto di voto.

CONSIDERATO:

4. Nella predetta nota del 28
giugno 2004, il Ministero dell’interno si è dichiarato "ben consapevole della
delicatezza del provvedimento emanato" e ne ha sottolineato il "carattere
eccezionale". Le ragioni d’ordine pubblico e d’urgenza assunte a presupposto del
decreto sono state cosi’ chiarite dal Ministero:

a) novità del calendario
previsto per le votazioni;

b) insufficiente conoscenza tra
i cittadini di tale novità, accertata attraverso "i sondaggi effettuati in
tal senso dalla stessa Presidenza del Consiglio", nonostante
l’intensificazione delle campagne informative e la reiterata diffusione di
comunicati (peraltro sollecitati alla Presidenza medesima con apposita lettera
del Ministro dell’interno già in data 21 maggio 2004);

c) "timore di situazioni di
forte criticità ", analoghe a quelle determinatesi in occasione delle
elezioni del 13 maggio 2001, con il rischio di affollamento in prossimità della
chiusura dei seggi e conseguente possibilità che "un numero consistente di
elettori, scoraggiato o estenuato dalle lunghe file, rinunciasse ad esercitare
il diritto di voto", incidendo cosi’ "sul regolare svolgimento delle
consultazioni";

d) "forti proteste e, in
svariati casi, …tafferugli e intemperanze" registratisi in occasione della
riduzione del 30% delle sezioni elettorali (disposta in occasione delle predette
elezioni europee, ma rimasta poi a regime), non compensata dalla successiva
normativa che ha istituito, laddove possibile, la quarta cabina;

e) riduzione "quasi della
metà " del contingente militare posto a presidio dei seggi, "a causa dei
molteplici impegni delle FF.AA. sui vari scenari internazionali";

f) impossibilità di ricorrere
ad un intervento rimesso in forma coordinata ad organi periferici, e cioè ai
prefetti, "che si sarebbe presentato di più complessa attuazione e avrebbe
offerto, percio’, minori garanzie sul piano del risultato";

g) preoccupazione per disagi e
turbamenti sotto il profilo dell’ordine pubblico, "il cui apprezzamento,
ancorchè in forma prognostica, è apparso realistico e non meramente
congetturale o ipotetico", facendo cosi’ ritenere esistente la conformità
dell’atto "ai principi di proporzionalità ed adeguatezza rispetto all’evento
da fronteggiare", e quindi risolvendo in senso positivo lo "scrutinio
sulla necessità e l’urgenza del provvedere".

Conclusivamente, la nota del
Ministero sottolinea che "si è venuta profilando sul piano dell’ordine
pubblico una situazione di allarme, da fronteggiare con efficacia ed
immediatezza, concretandosi quelle condizioni emergenziali, connotate da uno
stato di necessità, a cui il parere del Garante fa riferimento".

5. Le motivazioni indicate nel decreto, e ulteriormente specificate nella nota
del 28 giugno 2004, fanno riferimento ad una serie di circostanze di fatto che
il Ministero dell’interno ha presentato e giudicato come eccezionali ed
irripetibili.

Al riguardo, il Garante
ribadisce che le situazioni, poste a fondamento del provvedimento d’urgenza,
debbano presentare effettivamente carattere di eccezionalità e di emergenza,
come esplicitamente sottolineato il 12 marzo 2003.

Il Garante sottolinea quindi il
rischio che un’utilizzazione estensiva ed impropria del riferimento
all’emergenza ed alle calamità possa condurre ad una "banalizzazione"
dell’invio di messaggi sms da parte dei diversi soggetti istituzionali
anche a livello locale, cosi’ contravvenendo alle prescrizioni indicate, che
debbono essere considerate di stretta interpretazione. Eccezionalità,
straordinarietà delle circostanze ed analiticità della motivazione debbono
essere considerati elementi essenziali per la legittimità degli interventi
d’urgenza in questa materia.

Il Garante ricorda anche che
alle modalità eccezionali di comunicazione tramite messaggi Sms si puo’
legittimamente ricorrere solo quando siano preventivamente utilizzati tutti gli
altri mezzi disponibili. In materia elettorale, ad esempio, l’art. 9, comma 2,
della legge 22 febbraio 2000, n. 28, dispone che "le emittenti
radiotelevisive pubbliche e private, su indicazione delle istituzioni
competenti, informano i cittadini delle modalità di voto e degli orari di
apertura e di chiusura dei seggi elettorali".

6. Per quanto attiene al profilo riguardante la firma del messaggio, nella nota
del Ministero dell’interno si precisa che la decisione di indicare come
"firmataria" la Presidenza del Consiglio dei ministri è stata presa "avuto
riguardo alla disposizione dell’art. 3 della legge n. 150/2000, in materia di
comunicazione istituzionale, in base alla quale risale alla competenza della
stessa Presidenza, che dispone anche delle relative risorse finanziarie, la
diffusione di messaggi di utilità sociale e di pubblico interesse".

Il Garante osserva che nella
specifica materia qui considerata non puo’ assumere rilevanza la norma
richiamata, la quale riguarda situazioni diversamente caratterizzate
(trasmissione di messaggi da parte della concessionaria del servizio pubblico
radiotelevisivo).

Il corretto rapporto tra
cittadini e amministrazione richiede che debba essere sempre identificabile il
soggetto istituzionale che invia o fa inviare messaggi.

7. In relazione al lamentato invio dei messaggi nei confronti di soggetti minori
di età, il Garante osserva che le schede prepagate e gli abbonamenti ad utenze
di telefonia cellulare sono intestate, di regola, a soggetti maggiori di età.
L’invio dei messaggi in questione, per questo motivo, non comporta il previo o
contestuale trattamento dei dati personali relativi a minori. Resta ferma,
peraltro, attesa l’impossibilità di accertare preventivamente la maggiore età
dell’effettivo soggetto ricevente, la necessità che, anche in situazioni di
emergenza, si tenga conto delle potenziali caratteristiche dei destinatari,
anche minori, all’atto della predisposizione delle formalità e del contenuto
dei messaggi inoltrati.

8. Per quanto riguarda l’orario degli invii, quasi tutti i gestori hanno
attestato di aver inviato i messaggi solo in determinate ore diurne (non oltre
le 21,55 o le 22,30), oppure tarando i sistemi informativi in modo da non
superare un certo orario nella tarda serata (ore 23,58), e che eventuali
ricezioni in altri orari potrebbero essere stati causati da malfunzionamenti
tecnici o da disservizi di rete. Solo un gestore ha dichiarato di aver
utilizzato, ma con minore intensità nell’invio, anche le ore di una notte.

Le circostanze rappresentate (in
particolare, la brevità del termine a disposizione dopo la ricezione da parte
dei gestori del provvedimento del Ministero dell’interno) inducono a ritenere
che la ricezione in orari disagevoli puo’ essere dipesa anche da circostanze
particolari dell’utenza ricevente. Il Garante sottolinea l’esigenza che -a meno
che ricorrano specifiche situazioni legate a determinate situazioni
emergenziali- i gestori evitino l’invio e la ricezione dei messaggi sms
in questione nelle ore notturne, anche attraverso l’adozione dei mezzi tecnici
concernenti questo tipo di mezzo di comunicazione (ad esempio riducendo, come un
gestore ha già attestato di aver fatto nella circostanza, il parametro orario
di "permanenza" del messaggio inviato ad apparecchi non raggiungibili perchè
fuori copertura o spenti).

9. Il Garante osserva che da