Rifiuti non pericolosi recuperabili come fonti di energia – CONSIGLIO DI STATO, Sezione V, Sentenza n. 5333 del 29/07/2004
Per produrre energia si possono utilizzare non
soltanto le "biomasse" ma anche altri rifiuti non pericolosi dei quali è
importante incentivare il recupero. Il Consiglio di Stato ha cosi’ accolto il
ricorso della TERNI EN. A. s.p.a. contro il WWF e l’Associazione Italia Nostra
che avevano protestato per l’adozione della procedura semplificata prevista
dalla legge per la costruzione degli impianti e per l’attività di produzione di
energia derivante dal recupero delle biomasse estesa anche ad altri rifiuti non
pericolosi. I Supremi giudici amministrativi hanno chiarito che, trattandosi di
rifiuti non pericolosi compresi tra quelli per il cui smaltimento è sufficiente
che venga comunicata l’inizio dell’attività, e avendo già ottenuto la società
ricorrente l’autorizzazione a ricorrere alla procedura semplificata per l’attività
di recupero delle biomasse, per produrre energia non era necessaria una nuova
autorizzazione, visto anche che da accertamenti effettuati dalla provincia di
Terni le emissioni inquinanti prodotte dal recupero di questi altri rifiuti
risultavano addirittura inferiori a quelle derivanti dallo smaltimento delle
biomasse.
CONSIGLIO DI
STATO, Sezione V, Sentenza n. 5333 del 29/07/2004
Il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 10268
del 2003 proposto dalla TERNI EN.A. s.p.a., con sede in Terni, in persona del
suo legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lietta Calzoni,
prof. Stefano Neri e Benedetto Giovanni Carbone e presso lo studio di quest’ultimo
elettivamente domiciliata in Roma, Viale di Villa Grazioli n. 13,
contro
l’Associazione Italiana per il
World Wide Fund For Nature – W.W.F. Italia e l’Associazione Italia Nostra, in
persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentate e difese dall’avv.
Umberto Segarelli ed elettivamente domiciliate presso lo studio di questi in
Roma, Via G.B. Morgagni n. 2/a,
e nei confronti
della Provincia di Terni e della
Regione Umbria, non costituite in giudizio,
per l’annullamento
della sentenza n. 852 in data 6
novembre 2003 pronunciata tra le parti dal Tribunale Amministrativo Regionale
per l’Umbria;
Visto il ricorso con i relativi
allegati;
Visto l’atto di costituzione in
giudizio delle appellate Associazioni;
Viste le memorie prodotte dalle
parti a sostegno delle rispettive difese;
Vista l’ordinanza n. 5039 del 18
novembre 2003, con la quale è stata accolta la domanda di sospensione della
sentenza appellata;
Visti gli atti tutti della
causa;
Relatore il cons. Corrado
Allegretta;
Uditi alla pubblica udienza del
17 febbraio 2004 l’avv. Carbone e, su delega dell’avv. Segarelli, l’avv.
Colagrande;
Ritenuto e considerato in fatto
e in diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza n. 852
depositata il 6.11.2003, in parziale accoglimento dei ricorsi proposti
dall’Associazione Italiana per il World Wide Fund For Nature – W.W.F. Italia (n.
589/2002) e dall’Associazione Italia Nostra (n. 3/2003), il T.A.R. per l’Umbria
ha annullato il provvedimento del dirigente del Servizio ambientale, energia e
trasporti della Provincia di Terni, di cui alla nota n. 6501 in data 26 febbraio
2002 recante la presa d’atto della comunicazione da parte della Terni EN.A.
s.p.a. del prossimo inizio delle attività di smaltimento di alcune particolari
tipologie di rifiuti secondo la procedura c.d. semplificata prevista e
disciplinata dagli artt. 31 e 33 del D.Lgs. 5 febbraio 1977; la conseguente
iscrizione nel registro provinciale delle imprese esercenti attività di
recupero di rifiuti non pericolosi; nonchè la nota n. 20224 in data 4 luglio
2002 del medesimo dirigente, con cui viene ribadita la legittimità della presa
d’atto e rifiutato l’intervento richiesto dalla Giunta Provinciale nei confronti
della Terni EN.A..
Della sentenza, siccome errata,
la società Terni EN.A. s.p.a. ha chiesto la riforma e l’annullamento con il
ricorso in appello indicato in epigrafe.
Si sono costituite in giudizio
le Associazioni appellate, le quali hanno controdedotto al gravame, concludendo
per la sua reiezione.
Accolta con ordinanza n. 5039
del 18 novembre 2003 la domanda di sospensione della sentenza appellata,
avanzata contestualmente al ricorso, la causa è stata trattata all’udienza
pubblica del 17 febbraio 2004, nella quale, sentiti i difensori presenti, il
Collegio si è riservata la decisione.
DIRITTO
L’appello è fondato.
Occorre premettere in fatto che
la Terni EN.A. S.p.A. è titolare dell’autorizzazione del Ministero
dell’Industria – rilasciata con decreto n. 51/98 dell’8 settembre 1998 ai sensi
dell’art. 17 del D.P.R. 24 maggio 1988 n. 203 [1] – per la costruzione e
l’esercizio di un impianto industriale per la produzione di energia elettrica
mediante fonti rinnovabili e, precisamente, mediante le biomasse di cui ai punti
3 e 4 dell’allegato 2 suballegato 1 del D.M. 5 febbraio 1998 e che nel
provvedimento autorizzativo si dà atto che "in sede di Conferenza dei Servizi
la Terni EN.A S.p.A. ha ribadito di volersi avvalere delle procedure
semplificate per il recupero ai sensi degli artt. 31 e 33 del D.Lgs. 5 febbraio
1997, n. 22" [2].
In data 15 ottobre 2001 la
società appellante ha comunicato alla Provincia di Terni, ai sensi delle
disposizioni ora dette, l’inizio dell’attività integrando il combustibile con
ulteriori tipologie di rifiuti, anch’essi previsti nel D.M. 5 febbraio 1998, e
in data 29 gennaio 2002 ha inoltrato ulteriore comunicazione includendo anche le
farine animali, di cui all’ordinanza 30 marzo 2001 del Ministero della Sanità.
La Provincia di Terni ha proceduto, quindi, all’iscrizione della società nel
registro provinciale delle imprese esercenti le operazioni di recupero di
rifiuti non pericolosi, dandogliene comunicazione con le note n. 3578 in data 31
gennaio 2002 e n. 6501 in data 26 febbraio 2002.
In ordine alla legittimità
dell’estensione della tipologia dei rifiuti combustibili, rispetto
all’autorizzazione di costruzione ed esercizio, sono stati acquisiti il parere
del Ministero delle attività produttive, espresso con nota n. 205365 in data 22
marzo 2002, e quello del Ministero dell’ambiente, n. 6200 del 28 giugno 2002.
Con i due ricorsi di primo
grado, di identico contenuto, il WWF Italia prima e l’Associazione Italia Nostra
poi hanno impugnato le "iscrizioni" ed i pareri suddetti.
Dei motivi d’impugnativa
proposti, il TAR ha ritenuto fondato quello con cui è stato dedotto che, nella
fattispecie, il ricorso alla procedura semplificata di cui all’art. 33 del D.Lgs.
n. 22/1997 era impedito dalla prescrizione, contenuta nel decreto ministeriale
n. 51/1998 di autorizzazione, dell’esclusivo utilizzo delle biomasse quale
combustibile. in quanto clausola che esprime una condizione sostanziale di
autorizzabilità dell’attività dell’impianto, come tale impositiva di una nuova
istruttoria (piena e non in via semplificata) per l’ipotesi di un’estensione
delle tipologie di rifiuti termovalorizzabili.
Tanto premesso, dopo aver
riproposto le eccezioni di inammissibilità e tardività dell’originario ricorso
sollevate in primo grado, la società appellante contesta la natura di clausola
essenziale riconosciuta alla prescrizione summenzionata e sostiene l’erroneità
della tesi sulla quale si fonda la sentenza impugnata, secondo la quale
l’utilizzazione di altre tipologie di rifiuti come combustibile comporti una
maggior incidenza ambientale anche quando, come nel caso di specie, vi sia
conformità alle indicazioni delle norme tecniche richiamate dall’art. 33, comma
7, del D.L.vo n. 22 del 1997.
Puo’ prescindersi dall’esame dei
profili d’inammissibilità degli originari ricorsi, che l’appellante ripropone
con i primi motivi di gravame, attesa la fondatezza delle censure di merito.
Si rileva, invero, che nel
provvedimento autorizzatorio n. 51/98, al penultimo "considerato", si prende
atto espressamente dell’intendimento della Terni EN.A. di volersi avvalere, per
il futuro, della procedura semplificata di cui al decreto legislativo suddetto.
Cosicchè la controversa prescrizione circa l’esclusivo utilizzo di biomasse
specificamente indicate non puo’ essere intesa altrimenti che come prescrizione
di esercizio – tale è espressamente qualificata nell’art. 2 del decreto –
valevole allo stato degli accertamenti esperiti ai fini dell’adozione del
provvedimento; salvo, in ogni caso, il ricorso alla procedura semplificata nelle
ipotesi ed in presenza dei presupposti indicati dal D.L.vo n. 22 del 1997,
nell’esercizio di una facoltà direttamente attribuita dalla legge, della quale
la richiedente non poteva essere privata in via preventiva e generale dal
provvedimento che l’autorizzava alla costruzione dell’impianto in questione.
Giova rammentare che, a norma
dell’art. 33 più volte citato, "a condizione che siano rispettate le norme
tecniche e le prescrizioni specifiche adottate ai sensi dei commi 1, 2 e 3
dell’art. 31, l’esercizio delle operazioni di recupero dei rifiuti possono
essere intraprese" (recte: puo’ essere intrapreso) "decorsi novanta giorni dalla
comunicazione di inizio di attività alla Provincia territorialmente competente"
(comma 1). Ricevuta la documentata comunicazione dell’impresa interessata, la
Provincia è tenuta (comma 3) ad iscriverla in un apposito registro; quindi
procede nei detti novanta giorni a verificare la sussistenza dei requisiti e
delle condizioni tecniche fissate in via generale dalla normativa e,
successivamente, ad effettuare controlli periodici in corso d’esercizio.
Le prescrizioni specifiche e le
norme tecniche di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 31 sono quelle contenute nel
decreto interministeriale 5 febbraio 1998, emanato dal Ministro dell’Ambiente di
concerto con i Ministri dell’Industria, della Salute e delle Politiche Agricole.
Quanto alle attività già
autorizzate, la comunicazione di inizio dell’attività e la conseguente
iscrizione nel registro sostituiscono, limitatamente alle variazioni qualitative
e quantitative delle emissioni determinate dai rifiuti individuati dalle
suddette norme tecniche, anche l’autorizzazione richiesta dall’art. 15, lettera
a), del DPR 24 maggio 1988 n. 203 per apportare agli impianti industriali
modifiche sostanziali.
Nel caso in cui accerti che la
comunicazione è incompleta o non corrisponde al vero oppure verifichi che l’attività
non rispetta le previsioni della normativa tecnica, la Provincia dispone il
divieto di inizio o di prosecuzione dell’attività, salva la possibilità per
l’interessato di conformarsi entro un termine prefissatogli (art. 33, comma 4).
Si tratta, con evidenza, di
disposizione che, sul presupposto della equiparazione all’attività industriale
delle attività di recupero dei rifiuti non pericolosi individuati dal D.M. 5
febbraio 1998, intende incentivarle evitando duplicazioni di procedimenti
autorizzatori secondo un meccanismo di silenzio assenso (cfr. Cons. Stato 4
maggio 2004 n. 2707) e, cosi’, consentendone l’esercizio, se effettuato in
conformità alle prescrizioni e condizioni indicate in quel decreto, a seguito
di semplice comunicazione di inizio.
Nel caso in esame, è lo stesso
giudice di primo grado che precisa come "le attività di recupero e le tipologie
di rifiuti oggetto delle comunicazioni di inizio attività della società Terni
EN.A. sono pacificamente comprese tra quelle considerate nel D.M. 5 febbraio
1998; e che, in relazione a tali attività, non viene contestato il rispetto
delle norme e prescrizioni dettate dal D.M. predetto" (pag. 17, quarto
capoverso, della sentenza appellata).
Invero, che le emissioni
inquinanti derivanti dalla combustione di rifiuti non pericolosi diversi dalle
biomasse indicate nell’autorizzazione, non solo rispettavano i valori limite
prescritti dal D.M. 5 febbraio 1998, ma erano addirittura ad essi inferiori,
risulta attestato dai resoconti di registrazione, dai controlli periodici
effettuati dalla Provincia e da più perizie giurate.
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