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Nella causa C-347/02, avente ad oggetto un
ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 30
settembre 2002,
Commissione delle Comunità
europee,
rappresentata dalla sig.ra C. Tufvesson e dal
sig. J.-F. Pasquier, in qualità di agenti, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica francese,
rappresentata dai sigg. G. de Bergues e P.
Boussaroque nonchè dalla sig.ra C. Mercier, in qualità di agenti,
convenuta,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai
sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans (relatore), C. Gulmann e J.N. Cunha
Rodrigues, presidenti di sezione, dal sig. R. Schintgen, dalla sig.re F.
Macken e N. Colneric, dal sig. S. von Bahr, dalla sig.ra Silva de Lapuerta,
giudici, avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl
cancelliere: sig. H. von Holstein, cancelliere aggiunto vista la fase
scritta del procedimento e a seguito dell’udienza del 10 febbraio 2004,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 30
marzo 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza 1 La Commissione delle Comunità
europee ha proposto il presente ricorso per far accertare che la Repubblica
francese, avendo istituito e mantenuto in vigore un sistema di bonus-malus
con ripercussioni automatiche ed obbligatorie sulle tariffe, applicabile a
tutti i contratti di assicurazione per la responsabilità civile derivante
dalla circolazione degli autoveicoli, conclusi sul territorio francese,
senza distinguere tra le compagnie assicurative con sede in Francia e le
imprese di assicurazione ivi esercenti l’attività mediante succursali o
prestazione di servizi, in violazione del principio di libertà tariffaria e
di soppressione dei controlli preliminari o sistematici sulle tariffe e sui
contratti, sancito dagli artt. 6, n. 3, 29 e 39, della direttiva del
Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni
legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l’assicurazione
diretta diversa dall’assicurazione sulla vita e che modifica le direttive
73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva "assicurazione non vita") (GU L
228, pag. 1), è venuta meno agli obblighi su di essa incombenti in forza
della direttiva medesima.
Ambito normativo
La normativa comunitaria
2 Nel titolo II, intitolato "Accesso all’attività
assicurativa", l’art. 6 della direttiva 92/49 dispone quanto segue: "Il
testo dell’articolo 8 della direttiva 73/239/CEE è sostituito dal testo
seguente: "Articolo 8 (…) 3. La presente direttiva non osta a che
gli Stati membri mantengano in vigore o introducano disposizioni
legislative, regolamentari o amministrative che prescrivano l’approvazione
dello statuto e la trasmissione di qualsiasi documento necessario
all’esercizio normale del controllo. Tuttavia gli Stati membri non
stabiliscono disposizioni che esigano la preventiva approvazione o la
comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze
di assicurazione, delle tariffe nonchè di formulari e altri stampati che
l’impresa abbia intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i
contraenti. Gli Stati membri possono mantenere o introdurre la notifica
preventiva o l’approvazione delle maggiorazioni di tariffe proposte solo in
quanto elementi di un sistema generale di controllo dei prezzi. (…)"". 3
L’art. 29 della direttiva 92/49, collocato nel titolo III della medesima,
intitolato "Armonizzazione delle condizioni di esercizio", cosi’ recita:
"Gli Stati membri non applicano disposizioni che prevedano la necessità di
un’approvazione preliminare o di una comunicazione sistematica delle
condizioni generali e speciali delle polizze d’assicurazione, delle tariffe
nonchè di formulari ed altri stampati che l’impresa di assicurazione abbia
l’intenzione di utilizzare nelle sue relazioni con i contraenti. Per
controllare l’osservanza delle disposizioni legislative, amministrative e
regolamentari relative ai contratti di assicurazione, essi possono esigere
solo la comunicazione non sistematica di queste condizioni e di questi altri
documenti, senza che tale esigenza possa costituire per l’impresa una
condizione preliminare per l’esercizio delle sue attività. Gli Stati membri
possono mantenere in vigore o introdurre la notifica preliminare o
l’approvazione delle maggiorazioni di tariffe proposte solo come elementi di
un sistema generale di controllo dei prezzi". 4 Nel titolo IV della
direttiva 92/49, intitolato "Disposizioni sulla libertà di stabilimento e
di prestazione dei servizi", l’art. 39, nn. 2 e 3, dispone quanto segue: "2.
Lo Stato membro della succursale o della prestazione dei servizi non
stabilisce disposizioni che prescrivano l’approvazione preventiva o la
comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze
di assicurazione, delle tariffe, dei formulari e degli altri stampati che
l’impresa si propone di utilizzare nei rapporti con il contraente. Al fine
di controllare l’osservanza delle disposizioni nazionali, esso puo’ esigere
unicamente da ogni impresa che intenda effettuare sul suo territorio
operazioni assicurative, in regime di stabilimento o in regime di libera
prestazione dei servizi, la comunicazione non sistematica di queste
condizioni o di questi altri documenti che essa intende applicare, senza che
tale prescrizione possa costituire per l’impresa una condizione preliminare
per l’esercizio della sua attività. 3. Lo Stato membro della succursale o
di prestazione dei servizi puo’ mantenere in vigore o introdurre la notifica
preventiva o l’approvazione delle maggiorazioni tariffarie proposte solo in
quanto elemento di un sistema generale di controllo dei prezzi". La
normativa nazionale 5 A termini dell’art. A. 121-1, primo comma, del
codice delle assicurazioni francese: "I contratti di assicurazione che
ricadono nei settori di cui ai nn. 3 e 10 dell’art. R. 321-1 del codice
delle assicurazioni e concernenti veicoli terrestri a motore devono
contenere la clausola di riduzione o di maggiorazione dei premi o contributi
allegata al presente articolo". 6 L’allegato dell’art. A.121-1 consta di
quattordici articoli. Tali disposizioni prevedono che la compagnia di
assicurazioni fissi un premio di riferimento, sulla base del quale si
calcola il premio annuale dovuto dall’assicurato. Tale premio annuale
costituisce infatti il prodotto del premio di riferimento moltiplicato per
il coefficiente di riduzione/maggiorazione, originariamente pari a 1. Allo
scadere di ogni periodo di un anno senza sinistri, il detto coefficiente si
riduce del 5%. Esso non puo’ essere tuttavia inferiore allo 0,50%. Al
contrario, quando un sinistro si verifica nel corso di un determinato anno,
il detto coefficiente è aumentato del 25% ed ogni ulteriore sinistro
comporta una maggiorazione della medesima proporzione. Tuttavia, non è
applicabile alcuna maggiorazione per il primo sinistro verificatosi dopo un
periodo di almeno tre anni durante il quale il coefficiente di
riduzione/maggiorazione è stato pari allo 0,5%. Il coefficiente di
maggiorazione, inoltre, non puo’ in ogni caso essere superiore a 3,5.
Il procedimento precontenzioso
7 Successivamente ad un primo scambio di
informazioni tra le autorità francesi e la Commissione, quest’ultima
inviava, in data 7 luglio 1997, una lettera di diffida alla Repubblica
francese nella quale rilevava che il sistema di bonus-malus vigente in
Francia si poneva in contrasto con le disposizioni della direttiva 92/49. 8
Il governo francese rispondeva alla detta lettera di diffida con nota 23
ottobre 1997, completata da una seconda nota trasmessa alla Commissione in
data 31 luglio 1998. 9 A seguito di vari scambi tra gli uffici del ministero
dell’Economia, delle Finanze e dell’Industria francese e quelli della
Commissione, quest’ultima, con lettera 20 aprile 2001, trasmetteva alla
Repubblica francese un parere motivato, nel quale confermava la propria
analisi secondo cui la normativa nazionale relativa al bonus-malus si
sarebbe posto in contrasto con il diritto comunitario, invitando il detto
Stato membro ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi a tale
parere entro un termine di due mesi dalla sua notifica. 10 Con lettera 18
luglio 2001 le autorità francesi trasmettevano alla Commissione
osservazioni di risposta al parere motivato, nelle quali esse facevano
valere, da un canto, che il sistema di bonus-malus non incideva sulla
libertà tariffaria e, dall’altro, che il detto sistema si fondava su
considerazioni d’interesse generale riconosciute dalla giurisprudenza della
Corte. 11 La Commissione, ritenendo che le autorità francesi non avessero
adottato le misure necessarie per conformarsi agli obblighi derivanti dalla
direttiva 92/49, decideva di proporre il presente ricorso.
Nel merito
Argomenti delle parti
12 Secondo la Commissione, il sistema francese
di bonus-malus si pone in contrasto, da un canto, con il principio della
libertà tariffaria risultante dalle disposizioni della direttiva 92/49, che
vieta agli Stati membri di assoggettare a notifica, approvazione preliminare
o comunicazione sistematica le tariffe o le maggiorazioni che un’impresa di
assicurazione intenda applicare nel territorio di tali Stati e, dall’altro,
con l’obiettivo della direttiva medesima, volta a realizzare la libera
commercializzazione dei prodotti assicurativi nella Comunità. L’istituzione
ritiene che la propria interpretazione trovi conferma nelle sentenze della
Corte 11 maggio 2000, causa C-296/98, Commissione/Francia, (Racc. pag.
I-3025), e 25 febbraio 2003, causa C-59/01, Commissione/Italia (Racc. pag.
I-1759). 13 La Commissione non contesta che gli Stati membri possano
istituire una scala che tenga conto della sinistrosità degli assicurati o
anche un sistema di bonus-malus uniforme. Tali regimi, tuttavia, sarebbero a
suo avviso in contrasto con la direttiva 92/49 laddove producano una
ripercussione automatica sulle tariffe, il che avverrebbe nel sistema
francese del bonus-malus. 14 La Commissione riconosce che alle imprese di
assicurazione non viene impedito di fissare liberamente l’entità dei premi
di base (ovvero dei premi di riferimento) e che nell’evoluzione del premio
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