Svolgimento del
processo
Con atto di citazione, notificato il 7.3.1992,
E.G. conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Brindisi il Comune di
Ceglie Messapica chiedendone la condanna al risarcimento dei danni nella
misura di lire 400.000.000.
A sostegno della domanda l’attore esponeva che
la Commissione Edilizia di detto Comune aveva approvato, nella seduta del
29.6.1964, un piano di lottizzazione da lui presentato nella sua qualità di
geometra;
che il Consiglio comunale aveva successivamente
recepito uno schema di convenzione autorizzato dal Sindaco (delibere n. 93
del 17.7.1973 e n. 257 del 20.5.1977);
che in data 14.9.1974 aveva presentato istanza
per ottenere la licenza edilizia per la realizzazione di due palazzine su
due aree di sua proprietà ricomprese nell’ambito del menzionato piano di
lottizzazione ed in conformità dello stesso;
che contro il silenzio-rifiuto del Sindaco
aveva proposto ricorso al T.A.R., in quale ne aveva dichiarato la
illegittimità (sent. del 12.2.1986 – 23.4.1987);
che nel corso di detto giudizio la Commissione
Edilizia Comunale aveva espresso parere favorevole, ma che, definito il
giudizio, il Sindaco aveva negato il rilascio della licenza con
provvedimento del 24.8.1987 n. 15238, motivandolo con la notevole eccedenza
di volumi del progetto rispetto ai parametri previsti nel piano di
lottizzazione;
che tale provvedimento era stato impugnato
dall’esponente dinanzi al T.A.R., il quale lo aveva annullato,
stigmatizzando l’operato del Sindaco;
che per contributi di urbanizzazione aveva
versato la somma di lire 6.606.872, che il Comune non aveva più restituito.
Costituitosi in giudizio, il Comune convenuto
resisteva alla domanda, deducendo il difetto di giurisdizione dell’autorità
giudiziaria ordinaria e l’infondatezza della domanda nel merito.
Il giudice adito, su istanza dell’attore,
pronunciava in data 19.10.1996 ordinanza ai sensi dell’art. 186-quater
c.p.c. [1], con la quale condannava il Comune alla restituzione della somma
corrisposta per le opere di urbanizzazione e respingeva la domanda
risarcitoria in quanto correlata alla violazione di un interesse legittimo.
Avverso detta ordinanza E.G., previa rinuncia
alla pronuncia della sentenza, proponeva appello dinanzi la Corte d’appello
di Lecce, quantificando il danno in L. 1.174.691.969 o, in subordine, in L.
885.680.987.
Il Comune di Ceglie Messapica resisteva al
gravame.
Con sentenza in data 17.5.2001, depositata in
data 11.6.2001, la corte d’appello summenzionata respingeva la impugnazione,
osservando che nella condotta della P.A. non si ravvisavano gli estremi del
dolo o della colpa.
Avverso tale sentenza E.G. ha proposto ricorso
per Cassazione sulla base di un unico motivo, illustrato con memoria.
Il Comune di Ceglie Messapica ha resistito con controricorso.
Motivi della
decisione
Con l’unico motivo di ricorso il ricorrente
denuncia omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un punto
decisivo della controversia, prospettato dalle parti o rilevabile d’ufficio.
Lamenta il ricorrente che il giudice a quo
abbia omesso di dare il giusto rilievo a circostanze decisive emergenti
dalle sentenze del T.A.R., di cui in narrativa, ed in particolare al fatto
che nella prima delle due sentenze il T.A.R. aveva pesantemente censurato il
silenzio serbato dal Sindaco, esprimendosi in termini di doverosità del
rilascio della licenza e creando, quindi, un forte vincolo conformativo alla
successiva attività della P.A.
Il ricorso è infondato.
Deduce, in particolare, il ricorrente che la
impugnata sentenza non avrebbe tenuto minimamente conto del fatto che il
rapporto con l’amministrazione comunale era stato caratterizzato da ben due
sentenze del T.A.R., delle quali la prima (n. 475/87), ritenute fondate le
censure di carattere sostanziale dedotte dal ricorrente, non si era limitata
ad una semplice pronunzia di illegittimità del silenzio rifiuto tenuto dal
Sindaco (per il fatto che occorreva un provvedimento espresso), ma aveva
affermato che questi era tenuto a rilasciare la richiesta licenza edilizia.
Alla luce del contenuto di questa sentenza la
corte di merito avrebbe dovuto apprezzare la illegittimità del
provvedimento di diniego di concessione che il Sindaco aveva poi opposto al
ricorrente e che era stato annullato dal T.A.R. con la seconda sentenza (n.
1035/90).
Detta corte avrebbe, invece, semplicisticamente
valutato il contenuto e la portata della seconda sentenza quasi che si fosse
trattato di una banale pronuncia di annullamento per difetto di motivazione
che lasciava impregiudicata la reiterazione del provvedimento negativo su
diverse basi motivazionali, senza tener conto del fatto che la pronuncia del
diniego di concessione seguiva la pronuncia di illegittimità del silenzio
serbato dal Sindaco e si esprimeva in termini di grave censura nei confronti
dello stesso.
Il T.A.R. aveva, infatti, ricostruito la
vicenda edilizia evidenziando che il progetto del ricorrente era stato
esaminato dalla Commissione Edilizia Comunale, che aveva conclusivamente
espresso parere favorevole una prima volta con verbale n. 178 del 17.3.1976
e successivamente, confermando tale avviso, nella seduta del 5.1.1979.
Rilevava ancora il T.A.R. che in tale ultima
occasione la Commissione Edilizia Comunale, aveva anche motivato il proprio
giudizio giustificando l’eccesso di cubatura con la disponibilità dell’area
rimasta scoperta da vincolare a verde pubblico.
Il Sindaco, pertanto, avrebbe potuto
disattendere il parere favorevole espresso dalla Commissione Edilizia
Comunale, e negare la concessione solo motivando adeguatamente il proprio
dissenso, adducendo pertinenti ragioni in contrapposizione a quelle
formulate, nella pronuncia tecnica infraprocedimentale, dalla Commissione
Edilizia Comunale.
Il Sindaco aveva, invece, motivato il proprio
diniego con riferimento ai medesimi profili (eccesso di cubatura)
espressamente valutati dalla Commissione Edilizia Comunale (come non
ostativi al rilascio della concessione) senza pero’ spiegare i motivi del
contrasto con la diversa opinione espressa da tale commissione.
Le richiamate pronunce del giudice
amministrativo supporterebbero, secondo il ricorrente, un giudizio di
colpevolezza dell’amministrazione nel suo comportamento complessivo, non
essendosi questa conformata a regole di imparzialità, correttezza e buona
amministrazione.
Deduce, altresi’, il ricorrente che nel corso
del presente giudizio nè in primo grado nè in secondo grado sarebbe stata
contestata la edificabilità del suolo di sua proprietà nè sarebbe stata
formulata una qualche considerazione in relazione alla giustezza del
provvedimento di diniego opposto dal Sindaco e ritenuto illegittimo dal
T.A.R.
La corte d’appello, come risulta dalla sentenza
impugnata, ha esaminato la fattispecie dedotta in giudizio alla luce del
nuovo orientamento introdotto dalla sentenza n. 500 del 1999 delle sezioni
unite di questa Corte, che ha riconosciuto anche il risarcimento del danno
da lesione di interessi legittimi, e che, in particolare, per quanto
riguarda il requisito della colpa, ha affermato che non è invocabile il
principio secondo cui, nel caso di esecuzione volontaria di un atto
amministrativo illegittimo, la colpa della struttura pubblica è in re ipsa,
richiedendo, invece, l’accertamento di detto estremo – da riferirsi non al
funzionario agente, ma alla P.A. come apparato – una indagine, non limitata
al solo accertamento dell’illegittimità del provvedimento in relazione alla
normativa ad esso applicabile, ma diretta a verificare se l’adozione e
l’esecuzione dell’atto illegittimo (lesivo dell’interesse del danneggiato)
sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e
buona amministrazione, alle quali deve ispirarsi l’esercizio della funzione
amministrativa e che il giudice ordinario ha il potere di valutare,
costituendo queste limiti esterni alla discrezionalità amministrativa.
Alla stregua dell’insegnamento che precede la
corte di merito ha valutato nel suo complesso il comportamento tenuto dalla
pubblica amministrazione, non ignorando, come affermato dal ricorrente, la
prima sentenza del T.A.R, ed il parere espresso dalla Commissione Edilizia
Comunale, ma attribuendo loro, al fine dell’accertamento della colpa, una
valenza diversa da quella pretesa dal ricorrente.
La corte di merito, dopo aver evidenziato che
il provvedimento del Sindaco di diniego della licenza era stato annullato
dal T.A.R. per difetto di motivazione e che il motivo, per cui era stato
annullato, non ne avrebbe impedito la reiterazione su basi di spessore più
solido nel senso voluto dal T.A.R., ha osservato che, come riconosciuto
nella stessa sentenza del T.A.R., la Commissione Edilizia Comunale aveva
espresso parere favorevole dopo un sofferto iter amministrativo avendo
rilevato un eccesso di cubatura rispetto alle previsioni del piano di
lottizzazione, che aveva giustificato nel verbale conclusivo "con la
rimanente area da vincolare a verde privato".
Il Sindaco aveva ritenuto di non recepire
codesto parere non vincolante, atteso il contrasto emerso
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