Camera dei deputati Parere sulla «Ratifica del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa» (Ddl 5388/C)

Camera dei
deputati
Parere sulla «Ratifica del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa»
(Ddl 5388/C,
Relazione del presidente della commissione Giustizia, Gaetano Pecorella
9 novembre 2004)

Il Trattato che adotta una Costituzione per
l’Europa, il cui disegno di ratifica è all’esame della Commissione in sede
consultiva, si articola in 4 parti: la prima si compone di 60 articoli e
contiene le disposizioni di carattere istituzionale; la seconda comprende i 54
articoli della «Carta dei Diritti fondamentali»; la terza si compone di 322
articoli e disciplina nello specifico le singole politiche dell’Unione; la
quarta, concernente le disposizioni finali, è composta da 12 articoli.
Ai 448 articoli complessivi che compongono il Trattato costituzionale, si
aggiungono 36 Protocolli e 49 Dichiarazioni.
Di seguito, verranno illustrate le innovazioni di maggior rilievo contenute in
ciascuna delle quattro parti del Trattato costituzionale attinenti alla
competenza della Commissione Giustizia.
Nella prima parte, il Titolo II ha per oggetto i diritti fondamentali e
cittadinanza dell’Unione. Si segnala l’articolo I-9 che, disciplinando i diritti
fondamentali, integra nella Costituzione la Carta dei Diritti fondamentali. La
Carta era stata già annessa al Trattato di Nizza senza alcun valore giuridico
vincolante. Con il suo inserimento nella Costituzione, l’Unione si dota, invece,
di un requisito fondamentale. Con essa infatti, le istituzioni dell’Unione e gli
Stati membri rafforzano i propri meccanismi di tutela dei diritti fondamentali.
Il secondo paragrafo prevede, inoltre, l’adesione dell’Unione alla Convenzione
europea dei Diritti dell’Uomo, elaborata sotto l’egida del Consiglio d’Europa e
firmata a Roma nel 1950. Esso stabilisce che tale adesione non modifica le
competenze che la Costituzione attribuisce all’Unione. In altri termini, anche a
seguito della futura adesione dell’Unione alla Convenzione europea dei Diritti
dell’Uomo, i meccanismi di garanzia attivabili non modificheranno le competenze
dell’Unione europea, quali definite dal Trattato costituzionale.
Il Titolo III disciplina le competenze dell’Unione, individuandone i principi
fondamentali. Le competenze si distinguono in tre categorie: a) esclusive; b)
concorrenti; c) di merito. La materia dello spazio di libertà, sicurezza e
giustizia è stata ricompresa nella competenza concorrente. Nei settori a
competenza concorrente, l’intervento dell’Unione si sostanzia con l’adozione di
leggi e leggi quadro, che hanno il fine principale di armonizzare la
legislazione degli Stati membri. A norma dell’articolo I-12, questi ultimi
possono legiferare in tali settori fino a quando l’Unione non abbia esercitato
la propria competenza normativa o abbia cessato di esercitarla. Dal momento in
cui l’Unione decide di legiferare, gli Stati membri perdono la loro competenza
normativa per la parte coperta dalla legislazione europea. Quando la
legislazione comunitaria copre l’intero settore per il quale è prevista una
competenza concorrente, ci si trova, pertanto, in una situazione simile a quella
contemplata per le competenze esclusive: gli Stati membri perdono ogni potere
normativo. L’unica differenza è che gli Stati possono riacquisire la loro
competenza normativa nel momento in cui l’Unione decida di cessare di esercitare
la propria, o qualora l’Unione stabilisca di abrogare totalmente o parzialmente
la legislazione con cui aveva deciso di regolamentare un dato settore. Tale
passaggio puo’ essere sancito con un atto legislativo dell’Unione, e non
richiede, pertanto, una revisione della Costituzione, necessaria, invece,
qualora l’Unione decidesse di rinunciare ad alcune delle proprie competenze
esclusive. L’intensità dell’intervento dell’Unione nei settori a competenza
condivisa puo’, quindi, variare nel tempo ed essere anche caratterizzata da
flussi e riflussi nell’esercizio di tali competenze.
Tra le istituzioni e gli organi dell’Unione, disciplinati dal Titolo IV, che
rientrano nell’ambito di competenza della Commissione Giustizia si segnala la
Corte di Giustizia dell’Unione europea. Non si segnalano particolari innovazioni
rispetto alle modifiche che il Trattato di Nizza ha apportato al sistema
giurisdizionale comunitario. I soli aspetti che meritano una specifica menzione
riguardano, in primo luogo, l’estensione delle competenze della Corte
relativamente al controllo del principio di sussidiarietà ai sensi del
Protocollo sul controllo del principio di proporzionalità e sussidiarietà
allegato al Trattato costituzionale. In secondo luogo, l’estensione delle
competenze della Corte al settore dello spazio unico di libertà sicurezza e
giustizia dovuta alla soppressione della struttura a pilastri. Si sottolinea
inoltre che nelle procedure d’infrazione che la Commissione puo’ avviare per
inadempimento delle sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione, l’articolo
III-361 elimina, rispetto alla disciplina attuale (articolo 228 del TCE), la
fase del parere motivato consentendo alla Commissione di adire la Corte per
chiedere l’applicazione di una pena pecuniaria nei confronti dello Stato membro
inadempiente direttamente dopo la lettera di messa in mora.
L’articolo I-42 contiene le disposizioni relative all’istituzione da parte
dell’Unione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia è realizzato con l’adozione di
leggi e leggi quadro europee che hanno l’obiettivo, se necessario, di procedere
anche al ravvicinamento delle legislazioni nazionali nei settori indicati nella
parte III: controllo alle frontiere, asilo e immigrazione, cooperazione
giudiziaria in materia civile e penale, cooperazione di polizia. Tale
disposizione comporta, l’abbandono degli strumenti tipici dell’attuale terzo
pilastro ovvero, posizioni comuni, decisioni quadro, decisioni e convenzioni.
L’adozione di tali atti, sulla base dei Trattati vigenti, avviene secondo le
modalità indicata all’articolo 34 TUE, a norma del quale il Consiglio delibera
all’unanimità ed al Parlamento europeo spetta un mero potere consultivo. Le
disposizioni del Trattato costituzionale procedono, invece, alla «comunitarizzazione»
dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Cio’ implica che l’adozione
degli atti (leggi e leggi quadro) avviene su proposta della Commissione ed il
Consiglio ed il Parlamento europeo sono – di regola – posti su di un piede di
parità. Si osserva che l’articolo I-42, par.3, contempla nel settore della
cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale un diritto d’iniziativa
legislativa in capo agli Stati membri, che si associa al potere di proposta
normativa della Commissione europea. Tuttavia affinchè tale potere possa essere
esercitato, esso deve promanare da almeno un quarto degli Stati membri (articolo
III-264).
Nell’ambito della regolamentazione dello spazio di libertà, sicurezza e
giustizia, la regola generale di voto in seno al Consiglio è quella della
maggioranza qualificata.
Sono, tuttavia, previste alcune eccezioni. Nello specifico, per quanto attiene
la cooperazione giudiziaria in materia civile, il paragrafo 3 dell’articolo
III-269 stabilisce che per le misure relative al diritto di famiglia aventi
implicazioni transnazionali il Consiglio deliberi all’unanimità previa
consultazione del Parlamento europeo.
Rileva sottolineare una specificità procedurale riguardo alla cooperazione
giudiziaria in materia penale: fatta salva la regola principale della
maggioranza qualificata, il paragrafo 3 dell’articolo III-270 introduce il
meccanismo del «freno di emergenza». In altri termini, qualora un membro del
Consiglio ritenga che un progetto di legge quadro europea – inerente le misure
volte al reciproco riconoscimento delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e
la cooperazione di polizia e giudiziaria nelle materie penali con dimensione
transnazionale – incida su aspetti fondamentali del suo ordinamento giudiziario
penale, puo’ chiedere che il progetto di legge quadro sia sottoposto all’esame
del Consiglio europeo. In tal caso, la procedura legislativa ordinaria viene
sospesa. Entro quattro mesi da tale sospensione, il Consiglio europeo puo’
rinviare il progetto al Consiglio, ponendo cosi’ fine alla sospensione della
procedura legislativa ordinaria, ovvero puo’ chiedere alla Commissione o al
gruppo di Stati membri all’origine del progetto di legge quadro di presentare un
nuovo progetto. Se entro i quattro mesi previsti il Consiglio europeo non ha
preso nessuna iniziativa o se, entro 12 mesi dalla presentazione di un nuovo
progetto la legge quadro europea non è stata adottata, ed almeno un terzo degli
Stati membri desidera istituire una cooperazione rafforzata sulla base del
progetto di legge quadro in questione, essi ne informano il Parlamento europeo,
il Consiglio e la Commissione. In tal caso l’autorizzazione a procedere alla
cooperazione rafforzata, di cui all’articolo I-44, paragrafo 2, si considera
concessa e si applicano le relative disposizioni in materia.
Sempre nell’ambito della cooperazione giudiziaria in materia penale, l’articolo
III-271, par. 1 stabilisce la legge quadro europea puo’ stabilire norme minime
relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità
particolarmente grave (elencate nel medesimo articolo e fra cui rientrano il
terrorismo o il traffico illecito di stupefacenti) che presentano una dimensione
transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da
una particolare necessità di combatterli su basi comuni. In funzione
dell’evoluzione della criminalità, il Consiglio, deliberando all’unanimità e
previa approvazione del Parlamento, puo’ inoltre adottare una decisione europea
che individui altre sfere di criminalità oltre a quelle già contemplate
nell’articolo III-271.
Il paragrafo 2 del medesimo articolo prevede, inoltre, che quando il
ravvicinamento delle norme di diritto penale si riveli indispensabile per
garantire l’attuazione efficace di una politica dell’Unione in un settore che è
stato oggetto di misure di armonizzazione, la legge quadro europea possa
stabilire norme minime per la definizione dei reati e delle sanzioni nel settore
in questione.
Il successivo paragrafo 3 prevede, infine la possibilità di far ricorso al
meccanismo del «freno di emergenza» da parte di uno Stato membro che ritenga che
un progetto di legge quadro europea di cui ai paragrafi 1 e 2 incida su aspetti
fondamentali del suo ordinamento giudiziario penale.
L’articolo III-274 prevede che il Consiglio puo’ istituire con legge europea,
deliberando all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo, una
Procura europea per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari
dell’Unione.
La Procura europea sarà competente ad individuare, perseguire e trarre in
giudizio dinanzi agli organi giurisdizionale degli Stati membri gli autori di
tali reati.
Il Consiglio europeo deliberando all’unanimità, previa approvazione del
Parlamento europeo e consultazione della Commissione, puo’, inoltre, adottare
una decisione volta ad estendere le attribuzioni della Procura europea alla
lotta alla criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale.
E’ da sottolineare l’importante previsione dell’articolo III-277: nell’ambito
della cooperazione di polizia, con una legge o una legge quadro adottata all’unanimità
il Consiglio puo’ stabilire che le condizioni ed i limiti entro i quali le
autorità competenti degli Stati membri possono intervenire sul territorio di un
altro Stato membro.
Il paragrafo 2 dell’articolo I-42 valorizza ed accresce il ruolo dei Parlamenti
nazionali nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia,
precisandone le prerogative ed associandoli ai meccanismi di valutazione di cui
all’articolo III-260. Detto articolo specifica che il Consiglio, su proposta
della Commissione, puo’ adottare regolamenti europei o decisioni europee che
definiscono le modalità secondo le quali gli Stati membri, in collaborazione
con la Commissione, procedono a una valutazione oggettiva e imparziale
dell’attuazione, da parte delle autorità nazionali, delle politiche dell’Unione
nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in particolare al
fine di favorire la piena applicazione del principio di riconoscimento
reciproco. Il Parlamento europeo e i Parlamenti degli Stati membri sono
informati dei contenuti e dei risultati di tale valutazione.
I Parlamenti nazionali vengono, inoltre, associati alla valutazione delle
attività di Eurojust e di Europol, conformemente al disposto degli articoli
III-276 e III-273 laddove è specificato che spetterà ad una legge quadro
definire le modalità di associazione del Parlamento europeo e dei Parlamenti
nazionali nella valutazione dell’attività di Eurojust e di Europol.
Si osserva, infine, in materia di cooperazione giudiziaria in materia penale,
che quando si tratta di definire norme minime per facilitare il riconoscimento
reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie o norme minime per la
definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità grave a
dimensione transnazionale, l’articolo III-270 prevede il solo impiego delle
legge quadro, consentendo, in tal modo, il coinvolgimento dei Parlamenti
nazionali nella fase di recepimento. Lo stesso principio vale per le ipotesi di
ravvicinamento delle norme di diritto penale
La Parte II comprende i 54 articoli della Carta dei Diritti fondamentali
proclamata a Nizza il 7 settembre 2000, cio’ significa che, con l’entrata in
vigore del trattato costituzionale, la Carta di Nizza assumerà valore giuridico
vincolante per le istituzioni e gli Stati membri dell’Unione. Una serie di
disposizioni della Parte II interessano la Commissione Giustizia.
L’articolo II-64 stabilisce che nessuno puo’ essere sottoposto a tortura, nè a
pene o trattamenti inumani o degradanti. L’articolo II-65 proibisce la
schiavitù ed il lavoro forzato, in conformità con la definizione che a quest’ultimo
è attribuita dalla CEDU.
Gli articoli II-67 e II-68 costituzionalizzano a livello europeo il cosiddetto
«diritto alla privacy». L’articolo II-67 garantisce il diritto di ogni persona
al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e
delle sue comunicazioni. L’articolo II-68 garantisce anche la protezione dei
dati di carattere personale stabilendo che questi ultimi devono essere trattati
secondo il principio di lealtà, per finalità determinate e in base al consenso
della persona interessata o a un altro fondamento legittimo previsto dalla
legge. Ad ogni persona deve inoltre essere riconosciuto il diritto di accedere
ai dati raccolti che lo riguardano e di ottenerne la rettifica. Il controllo del
rispetto di tali regole deve essere attribuito ad un’Autorità indipendente.
Il Titolo VI della Parte II ha per oggetto la materia della giustizia.
L’articolo II-107 ribadisce ed este