Il Presidente della
Repubblica, Carlo Azeglio Ciampi, ha chiesto alle Camere – a norma
dell’articolo 74, primo comma, della Costituzione – una nuova deliberazione
in ordine alla legge: "Delega al Governo per la riforma dell’ordinamento
giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il
decentramento del Ministero della giustizia, per la modifica della
disciplina concernente il Consiglio di presidenza della Corte dei conti e il
Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, nonchè per
l’emanazione di un testo unico".
Roma, 16 dicembre 2004
”Onorevole Presidente,
Le trasmetto il messaggio con
il quale chiedo alle Camere una nuova deliberazione, ai sensi dell’ articolo
74, primo comma, della Costituzione, sulla legge: ”Delega al Governo per la
riforma dell’ ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio
1941, n.12, per il decentramento del Ministero della giustizia, per la
modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza della Corte
dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa,
nonchè per l’ emanazione di un testo unico”, approvata dal Senato della
Repubblica il 21 gennaio 2004, modificata dalla Camera dei Deputati il 30
giugno 2004, nuovamente modificata dal Senato della Repubblica il 10
novembre 2004 e approvata in via definitiva dalla Camera dei Deputati il 1
dicembre 2004. Voglia gradire, Onorevole Presidente, i sensi della mia più
alta considerazionè.
”Cio’ premesso, espongo qui
di seguito quanto da me rilevato.
1. L’ articolo 2, comma 31,
lettera a), cosi’ recita: ”(Relazioni sull’ amministrazione della
giustizia). 1. Entro il ventesimo giorno dalla data di inizio di ciascun ano
giudiziario, il Ministro della giustizia rende comunicazioni alle Camere
sull’amministrazione della giustizia nel precedente anno e sulle linee di
politica giudiziaria per l’ anno in corso…”.
Questa norma, laddove prevede
che le comunicazioni del Ministro della giustizia alle Camere comprendono le
”linee di politica giudiziaria per l’ anno in corso”, si pone in evidente
contrasto con le seguenti disposizioni costituzionali: con l’ articolo 101,
in base al quale i giudici ”sono soggetti soltanto alla legge"; con l’
articolo 104, secondo cui la magistratura ”costituisce un ordine autonomo e
indipendente da ogni altro potere"; con l’ articolo 1001, che, nel definire
le attribuzioni del Ministro della giustizia, le limita – ”ferme le
competenze del Consiglio superiore della magistraturà’ – alla
”organizzazione" e al ”funzionamento dei servizi relativi alla giustizià’.
La norma approvata dalle
Camere configura un potere di indirizzo in capo al Ministro della giustizia,
che non trova cittadinanza nel titolo IV della Costituzione, in base al
quale l’ esercizio autonomo e indipendente della funzione giudiziaria è
pienamente tutelato, sia nei confronti del potere esecutivo, sia rispetto
alle attribuzioni dello stesso Consiglio superiore della magistratura.
Aggiungo che l’ indicazione
di obiettivi primari che l’ attività giudiziaria dovrebbe perseguire nel
corso dell’ anno (”linee di politica giudiziarià’) determina di per sè la
violazione anche dell’ articolo 112 della Costituzione, in base al quale
”il pubblico ministero ha l’ obbligo di esercitare l’ azione penale"; il
carattere assolutamente generico della formulazione della norma in esame
crea uno spazio di discrezionalità politica destinato ad incidere sulla
giurisdizione.
2. Strettamente connessa a
quella appena esaminata è la questione posta dal criterio direttivo della
delega indicato dall’ articolo 2, comma 14, lettera c); ”istituzione presso
ogni direzione generale regionale o interregionale dell’ organizzazione
giudiziaria dell’ ufficio per il monitoraggio dell’ esito dei procedimenti,
in tutte le fasi o gradi del giudizio, al fine di verificare l’ eventuale
sussistenza di rilevanti livelli di infondatezza giudiziariamente accertata
della pretesa punitiva manifestata con l’ esercizio dell’ azione penale o
con mezzi di impugnazione ovvero di annullamento di sentenze per carenze o
distorsioni della motivazione, ovvero di altre situazioni inequivocabilmente
rivelatrici di carenze professionali;”.
Anche questa disposizione si
pone in palese contrasto con gli articoli 101, 104 e 110 della Costituzione.
Infatti, se si considera la finalità espressamente indicata dalla norma,
risulta evidente che il monitoraggio dell’ esito dei procedimenti – fase per
fase, grado per grado – affidato a strutture del Ministero della giustizia,
esula dalla ”organizzazione" e dal ”funzionamento dei servizi relativi
alla giustizià’, che costituiscono il contenuto e il limite costituzionale
delle competenze del Ministro.
Inoltre, da questa forma di
monitoraggio, avente ad oggetto il contenuto dei provvedimenti giudiziari,
deriva un grave condizionamento dei magistrati nell’ esercizio delle loro
funzioni; in particolare, il riferimento alla possibilità di verificare
livelli di infondatezza ”della pretesa punitiva manifestata con l’
esercizio dell’ azione penale" integra una ulteriore violazione del citato
articolo 112 della Costituzione.
3. Parimenti riferita alla
posizione del Ministro della Giustizia è l’ altra questione riguardante la
facoltà di impugnativa a lui attribuita dall’ articolo 1, comma 1, lettera
m), a norma del quale lo stesso Ministro è ”legittimato a ricorrere in
sede di giustizia amministrativa contro le delibere (del Consiglio superiore
della magistratura) concernenti il conferimento o la proroga di incarichi
direttivi adottate in contrasto con il concerto o con il parere previsto al
n.3),”.
Tale previsione contrasta
palesemente con l’ articolo 134 della Costituzione nella parte in cui
stabilisce che è la Corte Costituzionale a giudicare sui ”conflitti di
attribuzione tra i poteri dello Stato”, compresi quindi i conflitti tra
Consiglio superiore della magistratura e Ministro della giustizia relativi
alle procedure per il conferimento o la proroga degli incarichi direttivi.
Sul punto la Corte
Costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi più volte, segnatamente nelle
sentenze n.379 del 1992 e n.380 del 2003. In quest’ ultima, ha affermato, in
particolare, che gli articoli 105 e 110 della Costituzione disegnano un
sistema di precisa ripartizione delle autonome sfere di competenza del
Consiglio superiore e del Ministro e che questi ”non ha un generale potere
di sindacato intrinseco, nè tanto meno di riesame, sul contenuto degli
apprezzamenti e scelte discrezionali operate dal Consiglio superiore della
magistratura rispetto a valutazioni attribuite alla definitiva deliberazione
del Consiglio stesso”.
Ne consegue che, in tema di
conferimento o di proroga degli incarichi direttivi, il rapporto tra
Consiglio e Ministro implica soltanto un ”vincolo di metodo”. Tale vincolo
impedisce il ricorso agli ordinari mezzi di impugnazione, una volta che il
”confronto” – per usare l’ espressione della Corte Costituzionale – sia
avvenuto ”a seguito di un esame effettivo ed obiettivo, dialetticamente
svolto”. In caso contrario, il Ministro assumerebbe il ruolo di titolare di
un interesse legittimo contrapposto a quello del Consiglio superiore,
parificabile a quello del controinteressato che si dolga di essere stato
escluso.
La Corte Costituzionale nelle
citate sentenza ha affermato che ”il Ministro deve dare corso al
procedimento non essendo investito di particolari poteri di rinvio o di
riesame, ricadendo su di lui il dovere di adottare l’ atto di propria
competenzà’; ed ancora, che ”non spetta al Ministro della giustizia non
dare corso alla controfirma del decreto del Presidente della Repubblica di
conferimento di ufficio direttivo (ed ora anche di proroga) sulla base di
deliberazione del Consiglio superiore della magistraturà’.
4. Altra questione di
fondamentale importanza è quella della menomazione dei poteri del Consiglio
superiore della magistratura risultante da diverse disposizioni della legge
delega.
A tale proposito, ricordo
che, in base all’ articolo 105 della Costituzione, ”Spettano al Consiglio
superiore della magistratura, secondo le norme dell’ ordinamento
giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le
promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati”.
Tali poteri del Consiglio
superiore risultano – in palese contrasto con il dettato costituzionale –
sensibilmente ridimensionati, in quanto il sistema delineato nella legge
delega colloca al centro di ogni procedura concorsuale la Scuola superiore
della magistratura, struttura esterna al Consiglio superiore, e apposite
commissioni, anch’ esse esterne allo stesso Consiglio.
Infatti, secondo quanto
dispone l’ articolo 2, comma 1, lettera l), numeri 3.1 e 3.2, il Consiglio
superiore deve assegnare i posti ai magistrati ”che abbiano frequentato con
favorevole giudizio finale un apposito corso di formazione alle funzioni di
secondo grado presso la Scuola superiore della magistraturà’ e ”che
risultino positivamente valutati nel concorso” per titoli ed esami o nel
concorso per titoli ”previsto dalla lettera f) numero 2”, prima e seconda
parte. Nello stesso senso recitano le disposizioni contenute nei numeri 4.1,
4.2, 7.1, 7.2, 9.1 3 9.2 della lettera l) nonchè, per il passaggio della
funzione giudicante a quella requirente e viceversa, nei numeri 1 e 3 della
lettera g) e, per le funzioni direttive, nel numero 17 della lettera h) e
nel numero 6 della lettera i).
L’ assegnazione da parte del
Consiglio superiore della magistratura deve avvenire ”secondo l’ ordine di
graduatoria di cui rispettivamente al concorso per titoli ed esami, scritti
ed orali, o al concorso per soli titoli, salvo che vi ostino specifiche e
determinate ragioni delle quali deve fornire dettagliata motivazione e, a
parità di graduatoria, secondo l’ anzianità di servizio” (articolo 2,
comma 1, lettera l) numero 3.5). Nello stesso senso recitano le disposizioni
contenute nei numeri 4,5, 7.5 e 9.5 della lettera l) e, per le funzioni
semidirettive, nel numero 2 della lettera m).
Il sistema sopra delineato
sottopone sostanzialmente il Consiglio superiore della magistratura a un
regime di vincolo che ne riduce notevolmente i poteri definiti nel citato
articolo 105 della Costituzione.
L’ invasione della sfera di
competenza riservata al Consiglio è particolarmente evidente nell’ ipotesi
in cui i candidati siano stati esclusi nell’ ambito delle predette
procedure. Infatti, allorchè manchino il favorevole giudizio conseguito
presso la Scuola superiore o la positiva valutazione nel concorso da parte
della commissione, il Consiglio non puo’ neppure prendere in considerazione
la posizione del candidato escluso.
Per i motivi di palese
incostituzionalità innanzi illustrati, chiedo alle Camere – a norma dell’
articolo 74, primo comma, della Costituzione – una nuova deliberazione in
ordine alla legge a me trasmessa il 3 dicembre 2004.
Con l’ occasione ritengo
opportuno rilevare quanto l’ analisi del testo sia res
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