Per vietare ai tifosi ritenuti pericolosi l’accesso allo stadio è necessario il parere del giudice – CASSAZIONE PENALE, Sezioni Unite, Sentenza n. 44273 del 12/11/2004

La Suprema Corte a Sezioni Unite,
annullando l’ordinanza del Tribunale perchè non adeguatamente motivata, e
risolvendo un lungo contrasto giurisprudenziale in materia, ha stabilito che il
provvedimento del questore, che prescrive il divieto di accesso alle
manifestazioni sportive con obbligo di comparizione personale al comando di
polizia, incide sulla libertà personale, e pertanto deve essere convalidato dal
giudice, e spetta a quest’ultimo verificare la pericolosità del soggetto.

CASSAZIONE PENALE, Sezioni Unite, Sentenza n. 44273 del 12/11/2004

Svolgimento del processo

L. M. ha proposto ricorso avverso l’ordinanza 3
aprile 2004 del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma
che ha convalidato il provvedimento emesso, il 22 marzo 2004 dal Questore di
Roma, ai sensi dell’art. 6 L. 401/1989, con il quale gli è stato fatto divieto,
per un periodo di tre anni, di accedere a tutte le competizioni calcistiche che
si svolgeranno negli stadi "Olimpico" e "Flaminio" di Roma e a quelle nazionali
ed internazionali, alle quali avrebbero dovuto partecipare, le squadre di calcio
"A.S. Roma" e "S.S. Lazio" ed era stato altresi’ disposto l’obbligo di
presentazione al Commissariato della P.S. "Aurelio" in orari, specificamente
indicati, coincidenti con lo svolgimento delle partite disputate dalle squadre,
indicate.

A fondamento del ricorso si deduce
innanzitutto la questione di legittimità costituzionale della normativa
applicata al caso di specie per violazione degli artt. 3, 13, 24 e 101 della
Costituzione l’interpretazione della giurisprudenza di legittimità secondo cui
la convalida del provvedimento del questore da parte del giudice per le,
indagini preliminari avrebbe come oggetto la sola verifica della legittimità
formale dell’atto – porrebbe la normativa ricordata secondo il ricorrente, in
insanabile contrasto con l’articolo
13 della Costituzione
perchè svuoterebbe di contenuto la garanzia del controllo giurisdizionale che
puo’ essere ritenuto tale solo se idoneo a porre in discussione, l’esistenza dei
presupposti che legittimano l’autorità di pubblica sicurezza ad emettere
provvedimenti limitativi della libertà personale.

Con riferimento alla ritenuta natura di misura di
prevenzione "atipica" del provvedimento in esame il ricorrente sottolinea poi
come le misure di prevenzione, nel nostro ordinamento, devono essere applicate
dall’autorità giudiziaria a seguito di un procedimento in cui trova piena
applicazione il principio del contradditorio e previa verifica dell’esistenza
dei necessari presupposti.

La normativa in esame sarebbe poi in
contrasto con l’art.
24 della Costituzione  perchè
il questore ha il potere di prescrivere le misure in questione senza che
all’interessato, per i tempi e le modalità che regolano questo giudizio, sia
consentito di esporre le proprie ragioni e di interloquire presso il giudice
della convalida anche perchè l’interessato è all’oscuro del contenuto degli
atti su cui si fonda il provvedimento.

Con il secondo motivo il ricorrente denunzia il
vizio di mancanza e manifesta illogicità della motivazione (art. 606 comma 1°
lett. e) del c. p.p.) per essersi, il giudice della convalida, limitato ad un
mero controllo formale del provvedimento del questore senza prendere in
considerazione i due profili di illegittimità che il medesimo presentava per
essere stato adottato senza tener conto dell’attività lavorativa svolta dal
ricorrente (autoferrotramviere con obbligo di turnazione nell’arco della
giornata) e perchè "in aperto contrasto con il principio di proporzionalità
amministrativa, consacrato nell’art. 3 L. 241/90", sotto il profilo dell’omesso
controllo sulla durata applicata immotivatamente nel massimo previsto dalla
legge.

Il ricorso veniva assegnato alla prima
sezione penale di questa Corte e il difensore del ricorrente, con istanza
depositata l’8 giugno 2004, sottolineava come il problema dei limiti del
giudizio di convalida del provvedimento del questore formasse oggetto di
contrasto nella giurisprudenza di legittimità. Mentre la più recente
giurisprudenza della prima sezione di questa Corte era infatti orientata a
seguire la tesi del controllo meramente formale, la terza sezione dava alla
convalida un ambito di applicazione più ampio ritenendo che il giudice dovesse
accertare in concreto la pericolosità del soggetto e l’esistenza dei
presupposti per l’imposizione dell’obbligo. Chiedeva quindi che il ricorso
venisse, ai sensi dell’art.
618 c.p.p., rimesso alle
sezioni unite; richiesta che veniva accolta con conseguente fissazione del
procedimento davanti a questo collegio.

Il Procuratore generale presso questo Ufficio ha
concluso chiedendo il rigetto del ricorso.

Il ricorrente ha depositato una memoria di replica
alle conclusioni del p.g. nella quale si ribadisce come dagli interventi della
Corte costituzionale nella materia in questione si ricavi, nel modo più
evidente, che la compatibilità della norma che prevede l’obbligo di
comparizione con la disciplina dell’art. 13 della Costituzione puo’ aversi
soltanto se il controllo del giudice della convalida ha carattere di sindacato
pieno sull’esistenza di tutti i presupposti previsti dalla legge per
l’applicazione della misura con particolare riferimento all’accertamento di una
pericolosità attuale del soggetto. Il ricorrente critica poi la tesi secondo
cui il giudice non potrebbe, sindacare il provvedimento del questore sotto il
profilo della durata della misura.

Motivi della decisione

Osserva la Corte che il divieto di accesso agli
stadi e l’obbligo di presentazione sono stati introdotti nel nostro ordinamento
per adempiere a indicazioni provenienti, da organismi internazionali. Con la
risoluzione del Parlamento europeo dell’11 luglio 1985 sulle misure necessarie
per combattere il vandalismo e la violenza nello sport e con la Convenzione del
Consiglio d’Europa del 19 agosto 1985 sulla violenza e le intemperanze degli
spettatori in occasione di manifestazioni sportive, in particolare di incontri
calcistici, la comunità internazionale aveva invitato gli Stati
all’introduzione di misure per prevenire e controllare tali comportamenti ed in
particolare, tra le misure indicate dalla citata convenzione, vi era proprio
quella di vietare l’accesso agli stadi o agli incontri a persone notoriamente o
potenzialmente pericolose (articolo 3). Più recentemente, con la risoluzione
del Consiglio dell’Unione europea del 17 novembre 2003 "per l’adozione negli
Stati membri del divieto di accesso agli impianti dove si svolgono partite di
calcio di rilevanza internazionale", sono stati invitati gli Stati membri, entro
i limiti stabiliti dal proprio ordinamento, "ad esaminare la possibilità di
introdurre disposizioni che stabiliscano un meccanismo per interdire l’accesso
agli stadi in cui sono in programma competizioni calcistiche ai soggetti già
resisi responsabili di fatti di violenza in occasione di incontri calcistici".

Nel, nostro ordinamento le misure in esame sono
state introdotte per la prima volta dalla L. 13 dicembre 1989 n. 294 (interventi
nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza
nello svolgimento di competizioni agonistiche) il cui art. 6, comma 1, cosi’ le
disciplinava: "L’autorità di pubblica sicurezza puo’ sempre ordinare il divieto
di accesso ai luoghi dove si svolgono competizioni agonistiche alle persone che
vi si rechino con armi improprie, o che siano state condannate o che risultino
denunciate per aver preso parte attiva a episodi di violenza in occasione o a
causa di manifestazioni sportive, o che nelle stesse circostanze abbiano
incitato o inneggiato alla violenza con grida o con scritte". Il comma 2 della
medesima norma prevedeva poi le sanzioni per il contravventore.

L’art. 6 in esame è stato interamente sostituito
dall’art. 1 del d.l. 22 dicembre 1994 n. 717, convertito con modificazioni,
nella L. 24 febbraio 1995 n. 45 (misure urgenti per prevenire fenomeni di
violenza in occasione di competizioni agonistiche), che ha cosi’ riformulato il
comma 1: "Nei confronti delle persone che risultano denunciate o condannate per
uno dei reati di cui all’art. 4, primo e secondo comma, della legge 18 aprile
1975, n. 110, ovvero per aver preso parte attiva a episodi di violenza in
occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze
abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza, il questore puo’ disporre
il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono competizioni agonistiche
specificamente indicate nonchè a quelli, specificamente indicati, interessati
alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono
alle competizioni medesime".

L’innovazione di maggior significato – e che
maggiormente interessa il problema che queste sezioni unite sono chiamate a
risolvere – è pero’ quella prevista dal secondo comma del nuovo art. 6 che ha
previsto che alle persone cui sia stato notificato il divieto di cui al comma 1
il questore possa "prescrivere di comparire personalmente nell’ufficio o comando
di polizia competente per il luogo di residenza, o in quello specificamente
indicato, in orario compreso nel periodo di tempo in cui si svolgono le
competizioni per le quali opera il divieto di cui al comma 1". Il provvedimento
(comma 3) deve essere comunicato al procuratore della Repubblica che, ove
ritenga esistenti i presupposti previsti dalla norma in esame, ne chiede la
convalida al giudice per le indagini preliminari; e la prescrizione cessa di
avere efficacia se la convalida contro cui è proponibile il ricorso in
cassazione, non è disposta nelle quarantotto ore successive.

Ulteriori modifiche alla normativa in esame sono
state infine apportate dall’art. 1 del d.l. 20 agosto 2001 n. 336 convertito,
con modificazioni, nella L. 19 ottobre 2001. n. 377 (disposizioni urgenti per
contrastare i fenomeni di violenza in occasione di manifestazioni sportive) che
ha nuovamente modificato l’art. 6 della L. 294/1989 introducendo, oltre a
modifiche di minor rilievo, le seguenti:

– è stato ampliato (comma 1) l’elenco dei reati la
cui denunzia o condanna (anche con sentenza non definitiva) negli ultimi cinque
anni, costituisce il presupposto per l’applicazione delle misure;

– il termine massimo di durata delle misure è
stato portato da uno a tre anni (comma 5);

– è stato introdotto il riferimento alle
"manifestazioni" sportive in luogo del precedente più riduttivo riferimento
alle "competizioni" sportive;

– è stato introdotto, per la misura prevista dal
comma 2, l’obbligo per il questore, ove ritenga di disporre la comparizione
personale negli uffici di polizia, di tener conto dell’attività lavorativa
della persona:

– è stato previsto (in attuazione di quanto
disposto da una sentenza della Corte costituzionale cui si accennerà più
avanti) che la notifica di cui al comma 2 debba contenere l’avviso che
l’interessato ha facoltà di presentare memorie o deduzioni al giudice
competente per la convalida.

Sostanzialmente immutata è rimasta