Giudici intermediari tra cittadini e amministrazione (Inaugurazione anno giudiziario 2005 Tar Lazio)
Il Presidente
del Tar Lazio Corrado Calabro’, inaugurando l’anno giudiziario 2005, ha
illustrato la condizione del tribunale amministrativo di Roma, davanti al quale
pende un’alta percentuale di ricorsi e ha indicato anche le importanti e
complesse questioni di cui il tribunale si è dovuto occupare, dal Ponte sullo
Stretto di Messina agli organismi geneticamente modificati. La Relazione ha
evidenziato che l’elevato numero delle cause non dipende soltanto dall’aumento
della litigiosità ma anche dal fatto che la giustizia amministrativa è
chiamata a risolvere i conflitti tra i cittadini e la pubblica amministrazione,
contribuendo cosi’ al dialogo tra questi due interlocutori in quanto nel
processo amministrativo i cittadini hanno la possibilità di interagire con
l’amministrazione in una posizione di parità, anche grazie alla breve durata
dei processi. Il Presidente Calabro’ ha infine sottolineato che un importante
compito che spetterà ai giudici sarà quello di riuscire a comprendere e
risolvere le istanze di giustizia di una società sempre più interessata dal
fenomeno della globalizzazione.
CORRADO CALABRO’ (Presidente del T.A.R. Lazio) Inaugurazione dell’anno
giudiziario 2005 del T.A.R. Lazio (Roma, 4 febbraio 2005)
1. Dopo una
piccola sosta di assestamento conseguente alla legge n. 205/00, ha ripreso a
crescere il numero dei ricorsi proposti ai Tribunali amministrativi: un aumento
che nel 2003 è stato del 7,99% rispetto all’anno precedente.
Questo dato,
peraltro, non rispecchia nemmeno fedelmente la realtà perchè non tiene conto
della presentazione, sempre più frequente, di motivi aggiunti (ai quali non
viene attribuita una distinta numerazione), per il compattamento del giudizio
amministrativo cosi’ avvedutamente voluto dalla legge n. 205 (simultaneus
processus).
Ma un
incremento ancor maggiore si è avuto nelle decisioni: 105.882, con una crescita
del 10,34% nel 2003 rispetto all’anno precedente, il che fa si’ che il numero
delle decisioni superi del 35,55% quello dei ricorsi proposti nell’anno.
E sebbene si
sia registrato un lieve aumento degli appelli (passati dal 9,86% del 2002 al
10,54% del 2003), tenuto conto che la percentuale di accoglimento in secondo
grado è stata del 43,41%, abbiamo che le sentenze di primo grado che hanno
definito il giudizio, perchè non appellate o perchè confermate in secondo
grado, sono state il 97,10% del totale.
I Tar si
confermano dunque il grande crivello della giustizia amministrativa.
2. Come mai
cosi’ pochi appelli?
Il dato
acquista un risalto ancor maggiore se si confronta con l’elevato numero di
ricorsi in Cassazione in materia civile e ancor più in quella penale.
Qual è la
spiegazione? Un fenomeno cosi’ importante e complesso è dovuto – io credo – a
molteplici fattori.
C’è
indubbiamente un rapporto "gioco-candela": sentenze dei Tar rispondenti a
indirizzi giurisprudenziali condivisi dal Consiglio di Stato lasciano poca
speranza per l’appello. Anche perchè l’appello costa (costa meno alle
Amministrazioni difese dall’Avvocatura dello Stato, la quale peraltro fa
anch’essa un calcolo costi -se non altro, fatica-: benefici). Ma, pur tenendo
conto di cio’, la percentuale di appelli (anche da parte delle Amministrazioni
rimaste soccombenti in primo grado) resta comunque sorprendentemente bassa.
Sarebbe
presunzione credere che cio’ dipenda dall’inattaccabilità delle sentenze dei
Tar
Ma forse non
è arbitrario pensare che l’acquietarsi delle parti alle loro pronunzie sia da
porsi, innanzi tutto, in rapporto con la risposta di giustizia ch’essi danno.
Fisiologico o
patologico che sia, diffusamente i cittadini che si ritengono ingiustamente lesi
o insoddisfatti dall’Amministrazione, malgrado la partecipazione al procedimento
amministrativo, non si arrendono alla risposta di quella (o al suo silenzio). Il
ricorso al Tar viene spesso visto -almeno nella fase cautelare- come una sorta
di appendice al procedimento amministrativo; ancor più da quando sono stati
pressocchè soppressi i controlli preventivi sull’amministrazione attiva. Con la
differenza che, mentre nei procedimenti di controllo l’interessato era pur
sempre un intromesso, nel processo è parte, in posizione di uguaglianza. Il
processo amministrativo è quindi un modo per costringere l’Amministrazione a
dialogare col cittadino da pari a pari, in un confronto trasparente e
approfondito nel quale cadono le schermature fittizie dell’autorità mentre ne
restano, o ne emergono, le ragioni vere, vagliate in contraddittorio con quelle
contrapposte.
Terzietà,
indipendenza, competenza, conoscenza delle problematiche in un quadro
sistematico, attenzione e sensibilità ai fatti concreti esposti e alle
argomentazioni svolte, è quello che le parti si aspettano dal giudice
amministrativo, e che dobbiamo presumere trovino in lui già in primo grado,
vista l’altissima percentuale di giudizi decisi in via definitiva in quella
sede. E visto anche lo scarso numero di ricorsi in revocazione: al Tar di Roma,
nel 2004, sono stati 8.
Ma il basso
numero di appelli -secondo me- è da porsi soprattutto in relazione con la
connotazione di base della giustizia amministrativa.
Il giudizio
amministrativo interagisce con l’esercizio della funzione amministrativa;
interagisce diacronicamente, se non proprio sincronicamente. Questo fa si’ che
la sua efficacia, la sua incidenza sull’assetto d’interessi in contestazione
siano condizionate dalla tempestività della statuizione del giudice molto più
che nel giudizio civile. Le legge 205/00 ha provvidamente introdotto (e la Corte
costituzionale con la sentenza 254/04 ha saggiamente confermato) la possibilità
del risarcimento del danno nel giudizio amministrativo, anche per lesione di
interessi legittimi: ma non è a questo che i ricorrenti mirano come primario
obiettivo. Quello ch’essi fondamentalmente chiedono al giudice amministrativo è
che l’Amministrazione che gestisce il loro interesse (un interesse del quale
essi sono i titolari ma non i gestori) si determini in un certo modo. E questo
puo’ avvenire utilmente solo finchè la situazione in questione non sia
irreversibilmente definita. Resta -in quel caso- il risarcimento del danno;
doveroso, ma è un ripiego. La giustizia amministrativa ha fallito in tal caso
al suo compito naturale, ch’è quello di indirizzare utilmente l’Amministrazione
verso il giusto assetto d’interessi.
Un altro
fattore concorre allo scarso numero di appelli: il fatto che il ricorso al CdS
non sia un ricorso di mera legittimità ma devolutivo. Come tale, esso poco si
presta all’allegazione di vizi di pura forma, non incidenti sulla sostanziale
giustezza della decisione di primo grado. Non c’è spazio, da noi, per
defatiganti e/o dilatori andirivieni, che non corrisponderebbero nemmeno
all’interesse delle parti. Poco varrebbe addurre vizi della motivazione che non
spostino la conclusione e che il giudice sovraordinato puo’ comunque rettificare
senza mutare l’esito. Fondamentale si manifesta, ai fini della sostanzialità e
concludenza della pronunzia, che anche il CdS conosca del fatto.
La giustizia
amministrativa non è nata e non si è affermata per emettere, asetticamente,
pronunzie di logica astratta: essa -sia in primo che in secondo grado- deve
calarsi nel vivo dell’azione amministrativa, dentro l’esigenza che la suscita, e
in asse con l’ottica che deve rettamente (ancorchè complessamente e
compositamente) orientarla.
Anche in caso
di accoglimento dell’appello il giudizio normalmente si conclude li’; rare sono
le decisioni di annullamento con rinvio: la palla torna, piuttosto,
all’amministrazione.
Sono queste
le caratteristiche che rendono vitale la giustizia amministrativa. Chi non
intende questo non ne intende la natura e la stessa ragion d’essere.
Ci riflettano
quelli che vorrebbero articolare il nostro processo in più gradi, sul modello
del processo civile: un modello che, oltre un certo segno, non si attaglia alla
funzione del giudizio amministrativo e che lo instraderebbe su binari morti. Cui
prodest?
3. A un gioco
di rimandi tra Tar e CdS si assiste invece nella fase cautelare.
Proprio per
la naturale interazione tra processo e funzione amministrativa la giustizia
cautelare è e rimane essenziale per l’efficacia della giustizia amministrativa,
tanto da dotare ultrattivamente di utilità retrospettiva una sentenza che
intervenga dopo anni, se coerentemente preceduta da una tempestiva pronunzia
cautelare. Certo, c’è il rischio opposto; ma fin quando continueremo ad
amministrare giustizia in condizioni d’emergenza i rimedi non possono che essere
di natura omologa.
Si comprende
cosi’ come -anche qui dopo una pausa, della quale peraltro il Tar del Lazio non
aveva beneficiato- sia tornato a crescere il numero delle domande di sospensione
e delle relative ordinanze; aumentate, rispettivamente (nel 2003), del 5,26% in
primo grado e del 9,43% in appello. Nel complesso dei Tar si è avuta
mediamente, nel 2003, un’ordinanza cautelare ogni quattro sentenze.
Più alta è
la percentuale presso il Tar del Lazio, dove (nel 2003) ha raggiunto il 38%
delle sentenze con 5.787 ordinanze cautelari, che rappresentano più del 23% del
totale di ordinanze di tal genere emesse da tutti i Tar.
I dati
riferiti al 2004, concernenti il solo Tar di Roma, segnalano un’ulteriore
crescita: 5.934 ordinanze di sospensione (non si conoscono ancora le statistiche
degli altri Tar).
I tempi di
decisione sulle domande di sospensione si confermano estremamente brevi. Fino
all’anno scorso decidevamo sulle sospensive entro 15 giorni. Con la riduzione a
due delle udienze mensili, i tempi si sono allungati di qualche giorno.
Abbiamo
tenuto cinque camere di consiglio straordinarie in due settimane per essere al
passo con l’incalzare degli adempimenti preelettorali delle ultime elezioni
europee: ammissione delle liste, dei contrassegni, modifica di questi, ecc.
Abbiamo
tenuto tre camere di consiglio straordinarie tra agosto e settembre per decidere
sull’ammissione al campionato di squadre di calcio, in tempo per non
sconvolgerne il calendario. Al riguardo, dopo un tentativo d’invasione di campo,
la partita è tornata nell’alveo naturale del Tar di Roma, quale ridefinito dal
Dl 220/03, convertito in legge 280/03 (Sezione terza ter, sentenze 7550, 7551,
9668/04).
Quel che
forse non viene percepito, fuori della cerchia degli addetti ai lavori, è la
gravosità dell’impegno che comporta lo studio in due-tre giorni delle istanze
cautelari, specie di quelle che investono questioni delicate o con grandi
implicazioni.
4. Ma a volte
i ricorrenti premono per avere una pronunzia del giudice ancor prima della
Camera di consiglio: è aumentata infatti la richiesta di provvedimenti
cautelari monocratici.
Questa
tendenza appare in linea con la giurisprudenza comunitaria e, in particolare,
con i principi affermati di recente dalla corte di Giustizia con la decisione 2
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