Acquisizione dei provvedimenti a campione nella formulazione dei pareri in occasione della progressione in carriera dei magistrati – CSM Circolare 26/01/2005 n.2084
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1. Relazione alla circolare sull’acquisizione dei
provvedimenti a campione
1.
La presente relazione, esplicativa della circolare sull’acquisizione dei
provvedimenti a campione nella formulazione dei pareri in occasione della
progressione in carriera dei magistrati, trae molti e significativi spunti dalla
relazione elaborata dal Gruppo di studio per l’individuazione della tipologia di
provvedimenti da acquisire a campione, del quale il C.S.M. ha ritenuto di
avvalersi per operare una compiuta ricognizione delle problematiche attinenti a
questo particolare quanto importante aspetto della valutazione di
professionalità dei magistrati.
La premessa doverosa, dalla quale occorre muovere, è che l’esame dei
provvedimenti acquisiti a campione rappresenta, nel chiaro contesto dei punti 9)
e 10), lett. B), capo III della circolare n. 1275/85, solo uno dei numerosi
indici di rilevazione del parametro legale della preparazione e capacità del
magistrato, elencati dalla circolare medesima; pertanto, tale parametro puo’
emergere, come in concreto in certe funzioni emerge, anche, se non soprattutto,
da dati comportamentali e da atti a rilevanza organizzativa e gestionale più
che giurisdizionale in senso stretto.
Cio’ deve comportare, stante la profonda differenza tra i diversi mestieri del
magistrato, un altrettanto diverso rilievo anche dei provvedimenti adottati
nell’economia complessiva della valutazione del magistrato, distinguendo il
valore del dato provvedimentale per ciascuna funzione, senza alcuna
enfatizzazione, pertanto, di quelle più caratterizzate dall’adozione del
provvedimento “per eccellenza”, costituito dalla sentenza.
Per altro verso, la finalità di valutazioni professionali più pregnanti e
approfondite non è nè deve essere quella di stilare graduatorie di merito tra
i magistrati, bensi’ da un lato di far crescere quanto più possibile una
professionalità diffusa ed orizzontale in tutte le funzioni e dall’altro di
rendere quelle valutazioni più aderenti all’effettivo profilo professionale del
magistrato, evidenziandone le caratteristiche peculiari anche ai fini di
eventuali e più specifiche valutazioni (per il conferimento di diverse funzioni
giudicanti o requirenti, di legittimità, semidirettive, direttive, per la
nomina a componente del Comitato scientifico, Referente per l’informatica o per
la formazione decentrata, a Magistrato segretario o dell’Ufficio studi presso il
C.S.M.).
2. La circolare si
applica alle valutazioni del magistrato previste dalla circolare n. 1275/85 e,
quindi, non alle valutazioni tipicamente rivolte all’idoneità del magistrato
alle funzioni direttive e semidirettive, per la quali vi è una specifica
previsione in altra circolare circa i parametri da prendere in considerazione e
le fonti da cui attingere gli elementi di valutazione; è poi difficile per tali
funzioni pensare di individuare tipologie di provvedimenti ed ancor meno di
sorteggiare i periodi in cui esaminarli a campione, attesa anche la loro
episodicità temporale.
Ancora, la circolare non si applica a tutti quei magistrati non sottoposti
nell’ambito della loro valutazione al parere del Consiglio giudiziario, ma di
altro organo per essi specificamente individuato; il riferimento è ai
magistrati fuori ruolo, ai magistrati che esercitano le proprie funzioni presso
la Corte di Cassazione, ivi compresi quelli destinati all’ufficio del
Massimario, ai magistrati della Direzione Nazionale Antimafia etc.
Dal punto di vista oggettivo, invece, vanno esclusi dall’acquisizione a campione
i verbali di udienza, che non rientrano nel concetto tecnico e lessicale di
provvedimenti, pur potendo contenere provvedimenti del magistrato; inoltre, i
verbali d’udienza potrebbero essere utili non solo ai fini della valutazione
della professionalità del magistrato, ma anche della più tipica capacità di
dirigere l’udienza e di istruire il processo in modo concreto ed adeguato.
L’acquisizione del processo verbale, allorquando si sostanzierebbe
nell’acquisizione di provvedimenti giurisdizionali del magistrato, potrebbe
anche rientrare nella previsione della disposizione transitoria della circolare
n. 1275/85, come modificata, ma in ogni caso la mancanza di un’espressa
previsione di circolare preclude l’acquisizione dei verbali d’udienza quale
provvedimento in sè.
3. L’art. 1 della
circolare disciplina i criteri da adottare nella raccolta dei provvedimenti
rimessi ai Consigli giudiziari.
La circolare n. 1275/85 prescrive che quei criteri devono essere temporalmente
indicati dal Consiglio giudiziario «all’atto del suo insediamento» ed essere
automatici e relativi ad almeno quattro bimestri nell’arco del periodo in
valutazione e comunque non inferiori a 20.
L’automaticità dei criteri non puo’ che affidare al sorteggio le modalità
d’individuazione dell’acquisizione a campione dei provvedimenti, per periodi
temporali esclusivamente antecedenti il momento del sorteggio stesso, che verrà
effettuato all’atto dell’insediamento del Consiglio giudiziario e riguarderà
sia l’anno che i bimestri; il sorteggio verrà ripetuto dopo un anno con le
stesse modalità, cosi’ da evitare di escludere dall’acquisizione dei
provvedimenti a campione l’intero biennio successivo di consiliatura, favorendo
una sorta di calo inconscio di tensione nella stesura dei provvedimenti per il
magistrato in valutazione, il quale ha già appreso che quel periodo non è
soggetto a campionamento.
Il sistema del sorteggio all’inizio del biennio di consiliatura impone, pero’,
di indicare l’ambito di anni utili ai fini dell’estrazione, dal momento che i
periodi di valutazione per le progressioni in carriera sono diversi, potendo
cosi’ verificarsi che l’estrazione di un anno sia utile per la campionatura di
una qualifica, ma non per un’altra, come accadrebbe sorteggiando, ad es., il
nono anno a ritroso o anche l’ottavo.
Per evitare un simile inconveniente bisogna appunto restringere gli anni
sorteggiabili, i quali devono essere individuati nell’arco di tempo minimo, tale
da consentire la valutazione per tutte le progressioni in carriera che
matureranno nel biennio di vigore del Consiglio giudiziario, che all’inizio
della consiliatura deve effettuare il sorteggio; ebbene, gli anni sorteggiabili
dovranno riguardare i cinque antecedenti a quello di effettuazione del
sorteggio, cosi’ da raggiungere nel biennio seguente i sette anni, che
costituiscono il periodo di valutazione minimo comune a tutti i periodi di
progressioni in carriera sopra indicati.
L’acquisizione dei provvedimenti a campione nei periodi sorteggiati dovrà
essere preventivamente regolato da ogni Consiglio giudiziario in modo tale che
sia distribuita in parti il più possibile eguali in ciascuno dei bimestri
sorteggiati e sia agevole l’individuazione dei tipi di provvedimento tra quelli
emessi nel bimestre dal magistrato in valutazione; infatti, per ogni tipo di
provvedimento si dovrà indicare in ciascun bimestre quanti ne saranno prelevati
e secondo quale ordine tra tutti i provvedimenti emanati (ad es. i primi o gli
ultimi del bimestre o alcuni per ciascun mese del bimestre etc.); queste
modalità di prelievo si ritiene di poter affidare ai Consigli giudiziari, che
dovranno provvedere alla regolamentazione, poi sottoposta alla valutazione dal
C.S.M., nell’ambito della cornice normativa disegnata con la presente circolare
e quella n. 1275/85 e comunque ispirandosi a criteri oggettivi e predeterminati.
L’individuazione dell’epoca del provvedimento ai fini della campionatura e
segnatamente in relazione ai periodi sorteggiati dovrà essere riferito al
momento della pubblicazione mediante deposito presso la cancelleria o segreteria
dell’originale del provvedimento stesso.
4. Gli artt. 2 e 3
regolano quelle situazioni nella quali l’ordinario sorteggio preventivo
all’inizio del biennio di consiliatura, pur ripetuto dopo un anno, si rivela
inidoneo, adottando soluzioni alternative.
Per la nomina a magistrato di tribunale, per la quale il periodo di valutazione
del magistrato è di un anno ai sensi dell’art. 1 comma II L. 2/4/1979 n. 97, si
prevede un sorteggio praticato volta per volta in funzione del singolo
magistrato da valutare.
Si prevede poi un criterio di riserva per l’acquisizione dei provvedimenti in
ragione di situazioni particolari di lavoro comunque non infrequenti: il
riferimento è in particolare a quei magistrati del settore penale impegnati
nella trattazione di procedimenti o processi di lunga durata che ne assorbono
l’intera attività oppure alla posizione di magistrati in aspettativa o congedo
o altri casi analoghi; tale criterio consiste nello slittamento automatico del
periodo di campionamento risultante dal sorteggio al primo bimestre di ripresa
dell’attività ordinaria, con opportuna segnalazione della circostanza da parte
del dirigente dell’ufficio.
Se anche in tal caso risulta difficoltosa o impossibile l’individuazione del
periodo utile per il campionamento, si provvederà con un sorteggio ad hoc tra
gli anni ed i bimestri che consentano il prelievo a campione.
Lo stesso criterio di riserva si applica ad un’altra tipologia di pareri, quelli
parziali di cui al Capo IV della circolare n. 1275/85, i quali sfuggono a
scadenze temporali preventivabili, essendo collegati al trasferimento di un
magistrato ad altro distretto; pertanto, per tali pareri il sorteggio degli anni
e dei bimestri potrebbe, anche normalmente, non rientrare in tutto o in parte
nel periodo oggetto dei pareri stessi.
Quindi, la circolare prende in considerazione la duplice situazione relativa una
al caso della redazione del parere parziale e poi l’altra che riguarda l’ipotesi
in cui il parere è stato redatto e dev’essere operata la valutazione per la
progressione in carriera.
Nel primo caso s’introduce un limite per il parere parziale, che pur dev’essere
redatto, escludendo che debba esservi la campionatura allorquando riguardi un
magistrato che abbia ottenuto la qualifica di magistrato di Tribunale da non
più di cinque anni.
Tale disposizione vuole limitare l’indubbio aggravio di lavoro dei Consigli
giudiziari e ridurre gli inconvenienti del sistema del sorteggio delineato nei
pareri parziali, dal momento che questi pareri si presentano con maggiore
frequenza proprio nell’iniziale periodo di carriera del magistrato, quando vi è
una maggiore mobilità tra distretti diversi; l’ulteriore limite cosi’
introdotto si giustifica anche in ragione della disposizione per la quale, ai
fini della nomina a magistrato di appello, dev’essere preso necessariamente in
considerazione l’ultimo quinquennio ai sensi del Capo III, lett. C), n. 25 della
circolare n. 1275/85, anche se non è esclusa la valutazione pure su anni
precedenti.
Viceversa nell’altra ipotesi in cui i pareri parziali siano già stati
effettuati, essi comprendono anche una buona parte degli anni oggetto di
valutazione (ad es. per la nomina a magistrato di cassazione puo’ esservi già
un parere parziale che copre quattro anni dei sette necessari per quella nomina)
e per il restante periodo occorre esperire l’ulteriore parere.
In tali casi, infatti, per il passato i pareri parziali sono stati redatti senza
la campionatura, tranne in quei pochi distretti nei quali i Consigli giudiziari
già l’adottano; la scelta operata è di dare comunque efficacia ai pareri
parziali redatti senza campionatura e di provvedere a questa col parere per la
progressione in carriera che potrà investire anche periodi trascorsi in altri
distretti.
Infine, è stata valutata la situazione che normalmente si verifica col parere
parziale: il contenimento del periodo di valutazione per la progressione in
carriera al punto da rendere il sorteggio preventivo inidoneo potendo
l’estrazione degli anni e dei bimestri, anche normalmente, non rientrare in
tutto o in parte nel periodo oggetto del parere per la progressione in carriera,
ristretto nel numero di anni da valutare.
Anche in questo caso la soluzione è lo slittamento automatico del periodo di
campionamento degli anni e dei bimestri, risultante dal sorteggio, al primo
bimestre utile per poterlo realizzare.
Si introduce, inoltre, un limite significativo alla redazione del parere con
campionatura, prevedendo questa solo in presenza di un periodo minimo di
valutazione pari ad almeno due anni, che, se non raggiunto, rende superflua o
comunque non pregnante una nuova campionatura per un tempo cosi’ ristretto;
naturalmente la disposizione si applica solo nel caso in cui il parere parziale
sia stato a sua volta redatto con l’acquisizione dei provvedimenti a campione.
5. L’art. 4 della
circolare indica in generale i tipi di provvedimenti da acquisire a campione per
le funzioni giudicanti e requirenti, rinviando per quest’ultime alle
specificazioni contenute nei successivi articoli 7 e 12.
Non tutte le tipologie di provvedimenti indicate possono effettivamente
riguardare ogni funzione giudicante e requirente e, pertanto, ve ne potranno
essere alcune per le quali non è prevista l’acquisizione di quel tipo di
provvedimento.
Per il resto si individua una tipologia di provvedimenti riconnessi ad ogni
singola funzione la più ampia possibile per avere un quadro articolato di tutta
l’attività del magistrato, da intendersi non in senso necessariamente ed
esclusivamente di ampiezza della campionatura, quanto piuttosto di
significatività di essa, occorrendo comunque all’esito della ricognizione
generale del tipo di provvedimenti, individuare quelli che siano effettivamente
salienti o operare in ogni caso una loro graduazione di importanza.
Questo, unitamente al fatto che la campionatura deve stare in un contenuto
numerico, impone che all’interno di essa sia prevista una ripartizione di
provvedimenti differente e graduata in ragione dell’importanza di ogni singolo
tipo per ciascuna funzione (c.d. dosimetria), stabilendo un rapporto
percentualistico tra le tipologie provvedimentali da acquisire a campione.
Tale scelta impone altresi’ di trovare una soluzione all’ipotesi in cui una di
quelle tipologie non venga rinvenuta o venga rinvenuta in modo insufficiente
negli anni e bimestri sorteggiati; anche in tal caso si adotta il meccanismo
dello slittamento automatico del o dei bimestri estratti a sorte, risultati
privi di un numero sufficiente di provvedimenti sino a raggiungere la dosimetria
individuata, cosi’ da non sottrarre la possib
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