Ammissibile il diritto di accesso a un procedimento connesso se c’è il silenzio della P.A. – CONSIGLIO DI STATO, Sezione IV, Sentenza n. 7960 del 14/12/2004
L’utilizzo del materiale
probatorio acquisito in altro giudizio, intercorrente tra le stesse parti e
avente a oggetto il diniego di accesso ai documenti inerenti al medesimo
procedimento di grazia, processualmente connesso col giudizio avente ad oggetto
il silenzio della Pa e l’accertamento dell’obbligo di provvedere, non contrasta
con i principi del giusto processo e della durata ragionevole del processo
CONSIGLIO DI STATO, Sezione
IV, Sentenza n. 7960 del 14/12/2004
Presidente Salvatore;
Relatore Russo; Brogi in Bompressi e altro contro Ministero della Giustizia
Fatto
Con ricorso n. 897/2004 R.G., proposto dinanzi al T.A.R. del Lazio, sede di
Roma, le sig.re Brogi Giuliana in Bompressi e Bompressi Elisabetta chiedevano
che venisse dichiarato l’obbligo del Ministero della Giustizia di pronunciarsi
sulla diffida notificata in data 17 ottobre 2003, ed in particolare di
concludere il procedimento istruttorio relativo all’istanza di grazia in favore
del proprio congiunto Ovidio Bompressi, e conseguentemente di trasmettere gli
atti al Presidente della Repubblica.
Premettevano di avere presentato la suindicata domanda di grazia in data 6
febbraio 2002 e specificavano che, in assenza di notizie sul relativo iter
procedimentale, il 10 settembre 2003 avevano notificato un primo atto di
significazione e diffida a concludere il procedimento istruttorio ed a
trasmettere il fascicolo al Capo dello Stato, con contestuale istanza di accesso
alla relativa documentazione (sulla quale interveniva il diniego, fatto oggetto
di ricorso dinanzi al medesimo T.A.R., iscritto al n. 10685/03 del R.G.), e poi
due ulteriori atti, di analogo tenore, rispettivamente in data 17 ottobre 2003 e
25 novembre 2003.
Deducevano a fondamento del ricorso i seguenti motivi di diritto:
1) In merito al dovere di provvedere: violazione del giusto procedimento –
Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e ss. della legge 7 agosto 1990,
n. 241 e dell’art. 97 della Costituzione.
Essendo inutilmente decorso il termine di trenta giorni dalla notificazione
(avvenuta in data 25 novembre 2003) dell’ultimo atto di significazione e diffida
a concludere la fase istruttoria del procedimento di grazia in favore di Ovidio
Bompressi, la condotta inadempiente serbata dall’Amministrazione integrerebbe
gli estremi del silenzio-inadempimento.
2) In merito al contenuto del provvedimento: violazione degli artt. 87, 11, 97 e
113 della Costituzione – Violazione dell’art. 681 c. p.p., nonchè della legge
n. 241/90, del D.P.R. n. 352/92 e del D.M. 25 gennaio 1996, n. 115.
A norma dell’art. 87 della Costituzione compete al Presidente della Repubblica,
che è Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale, concedere la grazia e
commutare le pene.
Allo stesso modo, l’art. 681 c. p.p. precisa che la domanda di grazia è diretta
al Presidente della Repubblica, e, per regola, l’organo cui è diretta una
domanda è anche l’organo tenuto a provvedere sulla medesima.
Si evincerebbe dalla norma da ultimo indicata come le competenze del Ministro
della Giustizia in materia di grazia siano (ed in via residuale) istruttorie;
secondo quanto prescritto anche dall’art. 16 del D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 300,
non spetta al Ministro decidere l’archiviazione od il rigetto della domanda di
grazia, ovvero il trattenimento presso di sè della stessa a tempo
indeterminato.
La legge generale sul procedimento amministrativo non conferisce alcuna
posizione di diritto soggettivo ad una conclusione positiva del procedimento
introdotto dalla istanza di grazia, ma certamente enuclea il diritto ad una
risposta mediante l’imposizione dell’obbligo di provvedere.
Non rileverebbe a tale fine la natura dell’atto in questione, quanto piuttosto
l’affermazione del principio per cui il procedimento puo’ concludersi solamente
allorchè la domanda pervenga all’organo cui è diretta, e, cioè, nella specie,
al Presidente della Repubblica, il quale sarà poi libero di decidere se
concederla o meno.
Il T.A.R. adito, con sentenza n. 1837/04 del 28 febbraio 2004, dichiarava la
cessazione della materia del contendere, compensando tra le parti le spese del
giudizio.
Con ricorso notificato il 21 maggio 2004 le sig.re Brogi Giuliana e Bompressi
Elisabetta hanno proposto appello avverso la prefata sentenza, deducendone l’erroneità
e l’ingiustizia e chiedendone l’annullamento sotto quattro profili di diritto e,
cioè: 1) violazione degli artt. 24 e 111 della Costituzione – art. 6
Convenzione europea dei diritti dell’uomo; 2) contraddittorietà; 3) erroneità
ed ultrapetizione e 4) erroneità in ordine alla cessazione della materia del
contendere.
Il Ministero della Giustizia, benchè ritualmente intimato, non si è costituito
nella presente fase di gravame.
Alla camera di consiglio del 13 luglio 2004 la causa è stata trattenuta in
decisione.
Diritto
L’appello è
infondato.
Il giudice di prime cure ha preliminarmente osservato come, a seguito
dell’istruttoria riservata, disposta nell’ambito del ricorso (iscritto sub n.
10685/03 del R.G. e deciso con sentenza n. 1817/2004 del 28 febbraio 2004)
avente ad oggetto il diniego all’ostensione dei documenti concernenti il
procedimento di grazia (connesso, ma non riunito al n. 897/04 R.G. per ragioni
di opportunità, ravvisate essenzialmente nella non totale sovrapponibilità dei
rispettivi riti speciali, l’uno – n. 10685/03 – avente ad oggetto, appunto, il
diniego di accesso ai documenti relativi al procedimento di grazia, e l’altro –
n. 897/04 – avente ad oggetto il silenzio dell’Amministrazione e l’obbligo di
provvedere in ordine al medesimo procedimento) la P.A. resistente abbia
prodotto, anzichè la richiesta relazione indicante i documenti acquisiti
nell’iter procedimentale, direttamente gli atti in questione.
Dall’esame degli stessi, rilevano i primi giudici, si evince che, a conclusione
del procedimento, con nota prot. n. 25/00 – GD del 24 settembre 2003 del
Dipartimento per gli Affari di Giustizia – Direzione Generale della Giustizia
Penale – Ufficio III – Grazie, condiviso dalla allegata nota in data 30
settembre 2003 della Direzione Generale della Giustizia Penale, è stata
trasmessa al Ministro una relazione contenente parere sfavorevole all’atto di
clemenza richiesto dalle ricorrenti e che in pari data il Ministro della
Giustizia, con attergato apposto alla suddetta relazione, ha concordato sul
parere contrario espresso dall’Ufficio alla formulazione della proposta di
grazia.
Secondo il Tribunale, dunque, sarebbe chiaro come in ordine alla istanza di
grazia in favore di Ovidio Bompressi il Ministro della Giustizia abbia
provveduto sin dal 30 settembre 2003, e, quindi, da epoca antecedente agli atti
di significazione e diffida del 17 ottobre 2003 e del 25 novembre 2003 (anche se
successiva alla prima costituzione in mora).
Ora, con il primo motivo di appello si critica la sentenza, lamentandosi,
anzitutto, che il T.A.R. abbia deciso la controversia in base a documenti
acquisiti in altro processo, avente ad oggetto il diniego di accesso, non
riunito al presente e, quindi, in base ad atti non facenti parte del fascicolo
di causa, in violazione del diritto di difesa e del giusto processo di cui agli
artt. 24 e 111 della Costituzione, nonchè dell’art. 6 della Convenzione europea
dei diritti dell’uomo.
Il motivo è infondato.
Se è vero, infatti, che il principio del giusto processo va letto come
rafforzamento ed attuazione del diritto di difesa di entrambe le parti, non puo’,
peraltro, essere sottaciuto che la nuova normativa costituzionale sancisce anche
la regola della durata ragionevole del processo, in tal modo aprendosi la strada
ad un ragionevole equilibrio tra la massima ampiezza dell’istruttoria e la
possibilità di acquisire gli elementi di giudizio nei tempi più rapidi,
risultato che, ovviamente, puo’ essere realizzato soltanto riconoscendo e
confermando alcuni poteri officiosi, anche importanti, in capo al giudice,
poteri che devono potersi esplicare con la massima ampiezza nell’ambito della
individuazione delle modalità temporali ed oggettive di acquisizione delle
prove. Cio’ che, a ben vedere, non nega, ma, anzi, conferma la persistente
validità del principio del metodo acquisitivo, che si innesta pur sempre nel
principio dispositivo, nel senso di una valenza complementare ed integrativa
(non sostitutiva dell’attività processuale delle parti) dell’intervento del
giudice.
Ora, stando cosi’ le cose, non puo’ dirsi contrastare con gli anzidetti principi
la decisione del giudice di prime cure di utilizzare, nell’ambito del giudizio
avente ad oggetto il silenzio della P.A. e l’accertamento dell’obbligo di
provvedere, il materiale probatorio (atti e documenti) acquisito in altro
giudizio, processualmente connesso, intercorrente tra le stesse parti e per
giunta chiamato alla medesima camera di consiglio (11 febbraio 2004), avente ad
oggetto il diniego di accesso ai documenti inerenti al medesimo procedimento di
grazia.
Cio’, infatti, lungi dal configurare un vulnus intollerabile per il diritto di
difesa delle parti, appare perfettamente in linea con il principio della durata
ragionevole del processo, oltre che con quello – non costituzionalizzato, ma non
per questo meno importante – di economia processuale (o dei mezzi giuridici).
Con le rimanenti censure, di cui al secondo, terzo e quarto motivo di appello,
viene in pratica lamentato, quale vizio della sentenza impugnata, l’aver
sostanzialmente considerato satisfattivo il provvedimento conclusivo
dell’istruttoria, mentre il ricorso era diretto anche all’accertamento
dell’obbligo di trasmettere il fascicolo al Presidente della Repubblica.
Anche tali motivi sono privi di fondamento.
Occorre, in proposito, rammentare che, come fondatamente rilevato dal Tribunale,
dall’annotazione in data 5 novembre 2003 del Capo di Gabinetto del Ministro
della Giustizia, apposta in calce alla nota dell’Ufficio III, prot. n. III –
25/2000 – GD del 28 ottobre 2003, si desume che in data 23 ottobre 2003 copia
della relazione concernente la pratica di grazia in favore del Bompressi, con l’attergato
del Ministro, è stata trasmessa alla Presidenza della Repubblica.
Ne consegue, dunque, che del tutto correttamente i primi giudici hanno
dichiarato la cessazione della materia del contendere in ordine al ricorso ex
art. 21 bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (come modificato dalla legge 21
luglio 2000, n. 205), finalizzato all’accertamento del contegno inadempiente
dell’Amministrazione rispetto all’obbligo di provvedere, tenuto conto, oltre che
dei limitati poteri cognitori del giudice nel rito del silenzio di cui all’art.
21 bis. cit., secondo la tesi restrittiva sposata dall’Adunanza Plenaria di
questo Consiglio con la decisione n. 1 del 9 gennaio 2002, anche della
particolare natura del procedimento in questione.
La controversia in esame, infatti, attiene a ben vedere alla vexata quaestio
relativa alla competenza a concedere la grazia.
Tale problematica si colloca incontestabilmente nell’ambito dei rapporti (di
natura politica) tra Capo dello Stato e Ministro controfirmante, e, dunque, in
una materia permeata dalla consuetudine che disciplina i comportamenti reciproci
degli organi costituzionali.
La questione, consistente nello stabilire se il potere di concedere la grazia
appartenga al Capo dello Stato e non anche al Ministro controfirmante, oppure
all’uno e all’altro congiuntamente – con la conseguenza, in questa seconda
ipotesi, che il Ministro avrebbe nei confronti del Capo dello Stato un potere di
veto – appare, invero, lungi dall’essere definitivamente risolta.
Ora, l’art. 87 della Costituzione attribuisce al Presidente della Repubblica il
potere di concessione della grazia.
D’altronde, proprio con riferimento alla grazia, se è dalla Costituzione che si
traggono elementi per individuare la titolarità dell’atto, è nella
legislazione ordinaria (forse più che per tutti gli altri atti presidenziali)
che si rinvengono le previsioni relative agli ulteriori aspetti del regime
giuridico di questa categoria di atti.
Cosi’ è al codice penale che bisogna ricorrere per individuare l’efficacia
sostanziale dell’atto, che è, come per l’indulto, quella di condonare in tutto
o in parte la pena inflitta ovvero di commutarla in un’altra specie di pena
stabilita dalla legge e che dall’indulto si distingue per avere carattere
individuale e, cioè, un destinatario determinato; il codice aggiunge che la
grazia “non estingue le pene accessorie, salvo che il decreto disponga
diversamente e neppure gli altri effetti penali della condanna”. Mentre nel
codice di procedura penale ha la sua disciplina il procedimento di concessione
della grazia (art. 681 c. p.p.).
La scarsa considerazione da parte dei costituzionalisti in ordine al decreto di
concessione della grazia, rispetto a quella ricevuta da altri atti presidenziali
sta probabilmente nella sua minore incidenza nel quadro della forma di governo
(mentre è proprio alla forma di governo ed al ruolo del Presidente nel sistema
che occorre guardare per comprendere quale sia il suo “posto” nella
classificazione di tali atti).
Secondo una parte dei costituzionalisti nella tipologia degli atti del
Presidente della Repubblica la concessione della grazia rientrerebbe tra gli
atti duali, ovvero, come pure usa dirsi, formalmente presidenziali ma
sostanzialmente misti, alludendo agli atti per la produzione dei quali occorre
una compartecipazione fra Capo dello Stato e ministro “proponente”. Secondo una
tale interpretazione, in primo luogo, la grazia non puo’ essere considerato un
atto strettamente presidenziale (o formalmente e sostanzialmente presidenziale,
che dir si voglia), perchè la concessione della medesima non corrisponderebbe a
funzioni di garanzia e di equilibrio fra i poteri possedute dagli altri atti
solitamente e pressochè unanimemente ascritti alla categoria degli atti
presidenziali in senso stretto (quali, ad es., il rinvio di leggi alle Camere,
la nomina dei senatori a vita, la nomina dei giudici costituzionali).
In secondo luogo, secondo l’anzidetto indirizzo, la dualità dell’atto sarebbe
intimamente connessa con la trasformazione cui lo sviluppo dei sistemi
parlamentari ha assoggettato i poteri clemenziali. Un ruolo del Parlamento nei
riguardi dell’esercizio del potere di grazia potrebbe efficacemente aver luogo,
nel nostro sistema costituzionale, solo in caso di sussistenza della controfirma
ministeriale, che testimonierebbe della responsabilità politica assunta dal
ministro, attraverso la compartecipazione all’atto presidenziale, e
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