Libertà di circolazione: illegittimo il ticket auto per entrare nei centri abitati e nei porti – TAR CAMPANIA, Sezione I, Sentenza n. 1323 del 15/02/2005

di
Rocco Marino*

Con la sentenza che si annota (leggibile nei correlati), i giudici
amministrativi napoletani affrontano il problema della legittimità della
imposizione del cd "ticket" – da parte di un comune – per l’accesso
al centro urbano ed all’area portuale.
In verità, la questione delibata dal T.A.R. presentava aspetti peculiari, in
quanto la imposizione introdotta dall’amministrazione si estendeva
inevitabilmente anche ai veicoli diretti all’imbarco marittimo per le isole,
costretti, in assenza di percorsi alternativi, ad attraversare il territorio
comunale, incidendo, in tal modo, non su interessi semplici o posizioni fievoli
ab origine, bensi’ su diritti costituzionalmente garantiti, quali "la
libertà di circolazione", involgendo finanche la possibilità per l’ente
locale di dotarsi di una nuove fonte (di gettito) fiscale.
La pronuncia 1323/05 del T.A.R. Campania-Napoli, nell’affrontare tali
tematiche, offre lo spunto per alcune riflessioni.
Il profilo di maggior interesse è sicuramente rappresentato dalla soluzione
che il T.A.R. ha accolto in ordine alla lamentata carenza, nelle determinazioni
della P.A., dell’equo contemperamento dell’interesse pubblico alla
regolamentazione della circolazione sull’ambito territoriale con le esigenze
dei cittadini che, per ragioni di insularità, sono, comunque, costretti ad
attraversare quel territorio per dirigersi al porto per l’imbarco alle isole.
In effetti, i giudici amministrativi hanno, anzitutto, rilevato che << la
risoluzione della questione di un equo contemperamento degli interessi e della
proporzionalità della misura concretamente adottata deve necessariamente
partire da una lettura costituzionalmente orientata della norma di cui all’art.
7, comma 9, del D.Lgs. 30.4.1992, n. 285, in vista della ricerca di un punto di
equilibrio nel rapporto con altri diritti di libertà che pure la Costituzione
sancisce e tutela >>, sottolineando, altresi’, << non vi è dubbio
che la norma in argomento introduce, attraverso la tariffazione, una
prestazione patrimoniale che, pur tuttavia, non riveste natura corrispettiva,
atteso che all’utente non è riconosciuto da parte dell’Amministrazione nessun
servizio o, comunque, nessuna utilità eccedente la semplice fruizione della
strada comunale che costituisce espressione del generale diritto costituzionale
di cui all’art. 16 Cost. >> e che alla introdotta misura impositiva non
<< puo’ essere riconosciuta natura tributaria, atteso che la funzione
della tariffa non è assolutamente quella di contribuzione alla spesa pubblica
dell’ente locale, ma di un mero disincentivo all’accesso in specifiche Zone a
Traffico Limitato >>.
Hanno, quindi, concluso << nel senso che si tratta di una prestazione
patrimoniale imposta, genericamente intesa ai sensi dell’art. 23 della
Costituzione, di natura non tributaria, ma che, in quanto tale, deve comunque
essere prevista da una fonte legislativa di rango primario >>, da
individuare, nel caso specifico, nella << previsione di cui all’art. 7,
comma 9, del D.Lgs 30.4.1992, n. 285 >>.
E’ opportuno segnalare, su tale specifico profilo, che la Corte Costituzionale,
già con la sentenza n.
264 del 1996, aveva testualmente affermato: << Il precetto di cui
all’art. 16 Cost. non preclude al legislatore la possibilità di adottare, per
ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento della
popolazione. In particolare l’uso delle strade, specie con mezzi di trasporto,
puo’ essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene trascendano il campo
della sicurezza e della sanità, attengono al buon regime della cosa pubblica,
alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti debbono osservare ed
alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti a compiere. La tipologia dei
limiti (divieti, diversità temporali o di utilizzazioni, subordinazione a
certe condizioni) viene articolata dalla pubblica autorità tenendo conto dei
vari elementi in gioco: diversità dei mezzi impiegati, impatto ambientale,
situazione topografica o dei servizi pubblici, conseguenze pregiudizievoli derivanti
dall’uso indiscriminato del mezzo privato. Si tratta pur sempre, pero’, di una
disciplina funzionale alla pluralità degli interessi pubblici meritevoli di
tutela ed alle diverse esigenze, e sempre che queste rispondano a criteri di
ragionevolezza >>.
Ebbene, nel verificare << i limiti che s’impongono all’ente impositore in
relazione alla concreta introduzione di un sistema di tariffazione che possa
ritenersi compatibile con i diritti di libertà previsti dalla Carta, nel caso
di specie, con il diritto
di circolazione di cui all’art. 16, conformabile solo per esigenze di sicurezza
e sanità, sancite per legge e quindi da ritenersi come un diritto
"forte", assicurato ai cittadini >>, i giudici hanno ritenuto,
nel caso in esame, che << il contemperamento degli interessi tra le
opposte esigenze – di disincentivare l’afflusso veicolare a determinate zone
del territorio di un Comune e la costituzionalmente garantita libertà di
circolazione – trovi il suo punto di equilibrio nella rigorosa applicazione del
principio di competenza; principio che comporta non solo la – ovvia –
impossibilità che tale disciplina possa avere ad oggetto aree estranee al
territorio comunale, ma anche l’illegittimità di qualsiasi disciplina del
proprio territorio che incida negativamente sul diritto di spostarsi
liberamente ed in particolare di accedere ai territori di altri Comuni …;
limiti (ai quali) non si è attenuto il Comune … che con gli atti impugnati
ha ecceduto la propria competenza, avendo introdotto misure di regolamentazione
della circolazione veicolare che hanno finito per assumere una diretta ed
inammissibile dimensione sovracomunale, finalizzata a perseguire il
dirottamento di parte del flusso veicolare verso gli scali portuali viciniori
… >>, conclusivamente affermando che l’ente locale, <<
nell’imporre tale prestazione pecuniaria per l’attraversamento
ed il raggiungimento del luogo di
imbarco, avrebbe dovuto, per converso, o individuare un’alternativa di percorso
gratuita, oppure un ragionevole sistema di orari di accesso, tali da consentire
un’armonica regolamentazione del traffico nelle vie cittadine, senza che gli
utenti fossero necessariamente costretti ad affrontare un onere economico per
esercitare liberamente (e, quindi, gratuitamente) un loro diritto costituzionalmente
garantito >>.
Tale decisione appare, sul punto, ineccepibile, poichè riafferma, in primo
luogo, il principio trasfuso nell’art. 23 Cost., ossia del necessario rispetto
del "principio di legalità" nel caso di imposizione di prestazioni
patrimoniali, tenuto conto che, diversamente, una eventuale misura
contrasterebbe con la finalità di garantire e di assicurare l’omogeneità
dell’ordinamento tributario, che rappresenta il requisito necessario per
l’uniformità e l’equilibrio della politica fiscale e, in generale, per la
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica e di stabilizzazione
economica a livello nazionale. Anche sul piano sopranazionale, d’altronde,
s’impone tale esigenza, al fine di perseguire l’obiettivo della armonizzazione
fiscale e garantire, di conseguenza, l’equilibrio finanziario che deve
sostenere la crescita economica di ciascun sistema nazionale e dell’Unione
Europea nel suo complesso.
Nel contempo, la pronunzia del T.A.R. Campania ribadisce con forza che l’incisione di
interessi pubblici meritevoli di tutela costituzionale, ad opera di
deliberazioni assunte in ambito locale, deve sempre essere rapportata alle
esigenze concretamente perseguite con la misura che l’ente intende introdurre,
in guisa che il risultato finale di cio’ che, in effetti, puo’ paragonarsi ad
una vera e propria equazione matematica, corrisponda al rispetto del criterio
di ragionevolezza.
In questo senso, appare opportuno richiamare il recente giudizio espresso dalla
Commissione Europea lo scorso 22 dicembre 2004, riguardo alla nota questione
del "Transmed", il metanodotto che parte dal deserto algerino, taglia
la Tunisia e attraversa il Canale di Sicilia fino a Mazara del Vallo. La
Commissione ha definito illegittima quella che i media avevano ribattezzato
come << tassa sul tubo >> (giudizio ribadito anche dalla
Commissione Tributaria Provinciale di Palermo), sia sotto il profilo della
libera circolazione delle merci, sia perchè la importazione del prodotto dal
paese africano, fatto "scorrere" attraverso l’isola, non si arrestava
in Sicilia, interessando anche altre regioni.
Con la decisione in commento il T.A.R. ha anche affrontato il problema della
competenza, stabilendo che, anche allo stato attuale della legislazione, spetta
al sindaco e non al dirigente adottare provvedimenti del tipo di quello
impugnato.
I giudici hanno, in proposito, osservato << che l’art. 7, comma 9, del
D.Lgs. 30.4.1992 n. 285 attribuisce espressamente alla Giunta il compito di
procedere all’istituzione ed all’individuazione della ZPRU, nonchè delle Zone
a Traffico Limitato, riservando al Sindaco tale competenza laddove sussistano
ragioni di urgenza, Sindaco che ben puo’ provvedere autonomamente, anche
modificando o integrando le precedenti deliberazioni della Giunta >>,
specificando, << quanto all’introduzione del sistema di tariffazione
all’interno delle ZTL >>, che, << riferendosi la norma
genericamente ai "Comuni", deve ritenersi che la competenza generale
appartenga all’organo consiliare ai sensi dell’art. 42, comma 2, lettera f) del
D.Lgs. 18.8.2000 n. 267, che espressamente riserva all’assemblea "la
disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi"
>>; hanno, quindi, chiarito, << quanto alla sopravvenuta competenza
dirigenziale in materia, … che la previsione dell’art. 7, comma 9 del D.Lgs.
30.4.1992, sebbene di epoca anteriore rispetto alla disposizione normativa di
cui all’art. 107 del D.Lgs. 18.8.2000 n. 267 in materia di competenze della dirigenza
degli enti locali, resta comunque successiva rispetto all’introduzione
nell’ordinamento del principio di separazione tra compiti degli organi di
governo e compiti dei dirigenti, a suo tempo introdotta già con la legge
8.6.1990 n. 142 >> e che << rispetto al predetto principio, la
disposizione de qua assume natura di lex posterior e, come tale, ben poteva
proporsi come fattispecie derogatoria rispetto al preesistente principio di
attribuzione di siffatte competenze alla dirigenza >>, rilevando che
<< in favore della competenza degli organi politici in luogo della dirigenza,
milita anche l’ulteriore considerazione per cui i provvedimenti oggetto di
impugnazione costituiscono non già meri atti di esecuzione di pregressi
provvedimenti di programmazione, ma essi stessi si pongono come momenti di
pianificazione e regolamentazione dell’uso del territorio, come tali in linea
di principio necessariamente rientranti nelle attribuzioni degli organi di
direzione politica dell’ente locale, tra cui figura nella fattispecie anche il
Sindaco, proprio in virtù del potere espressamente conferitogli dall’art. 7,
comma 9, D.Lgs 285/92, di integrare o modificare le eventuali misure già
adottate dalla Giunta >>.
Senonchè, sul punto, deve registrarsi, nella stessa giurisprudenza
amministrativa, un indirizzo prevalente di segno diametralmente opposto,
costantemente orientato ad attribuire in via esclusiva al funzionario e,
dunque, all’organo di gestione la competenza a provvedere in materia.
Fra le tante appare opportuno citare la recente sentenza del 3 marzo 2004, n.
456, con la quale il
T.A.R. Veneto, nel riconoscere << la competenza dirigenziale (per) i
provvedimenti … emanati nell’esercizio del potere di cui all’art. 7, comma 1,
lett. b) del D.Lgs. n. 285/92 >>, ha affermato che tale <<
competenza ad adottare i predetti provvedimenti è stata modificata dall’art.
107 del d. lgs. n. 267/00, il cui secondo comma dispone che spettano ai
dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti
amministrativi, che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi
espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e
controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non
rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui
rispettivamente agli articoli 97 e 108 >>, precisando che << a
nulla rileva che l’art. 7 del D.Lgs. n. 285/92 attribuisca specificamente la
competenza al sindaco, in quanto il comma 5 del menzionato art. 107 d. lgs.
267/00 dispone che: a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo
unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al Capo I Titolo III
l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si
intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo
quanto previsto dall’articolo 50, comma 3, e dall’articolo 54 >> e che
<< il provvedimento tipico e nominato di cui all’art. 7 cit., emesso in
attuazione di specifica normazione comunitaria e interna, non ha natura di
provvedimento contingibile e urgente … nè di provvedimento emesso nella
qualità di ufficiale del Governo, non rientrando tra le ipotesi di cui
all’art. 54 del d.lgs. n. 267/00 >>.
In precedenza, peraltro, tale posizione giurisprudenziale era stata già
espressa sempre dal T.A.R. Veneto, con le sentenze 11 marzo 2003, n. 1798, 21
settembre 2002, n. 5698 e 31 maggio 2002, n. 2462, ed anche dal T.A.R.
Lombardia – Brescia, con la sentenza 29 aprile 2003, n. 464, dal T.A.R. Lazio,
con la sentenza 10 maggio 2004, n. 4101, nonchè dallo stesso T.A.R. Campania – Napoli con la
sentenza 23 giugno 2004, n. 10085.
D’altra parte, a sostegno della tesi che la competenza ad adottare i
provvedimenti concernenti le cd "zone a traffico limitato" non spetti
al sindaco, depone il chiaro tenore letterale delle disposizioni di cui al comma
9 del citato art. 7 del D.Lgs 285/92 che, non a caso, a differenza di quelle
contenute nei commi precedenti dello stesso articolo, omettono ogni riferimento
alla figura del "sindaco". Stabiliscono, infatti, tali disposizioni
in maniera più generica che sono << i comuni >> che, << con
deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone
a traffico limitato, tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza
della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio
ambientale e culturale e sul territorio >>, e che solo << in caso
di urgenza il provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco,
ancorchè di modifica o integrazione della deliberazione della giunta >>,
specificando, inoltre, che sono sempre e solo << i comuni (che) possono
subordinare l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all’interno
delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma >>.
*Avvocato – commento pubblicato su
www.dirittoeg