Illegittimi i tagli alle Regioni del 2004 – CORTE COSTITUZIONALE, Sentenza n. 417 del 14/11/2005
La Corte Costituzionale ha dichiarato ”illegittimi” i tagli a Regioni e agli Enti locali del 2004, previsti nel decreto legge sul contenimento della spesa pubblica approvato con voto di fiducia nel luglio dello scorso anno. Nel mirino della Consulta le norme che fissano per Regioni ed enti locali tagli alle spese per consulenze esterne, spese di missione all’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni e spese per l’acquisto di beni e servizi.
In base a quanto si legge nella sentenza depositata, si tratta di vincoli che ”non costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ma competono una inammissibile ingerenza nell’autonomia degli enti quanto alla gestione della spesà’.
SENTENZA della Corte costituzionale N. 417 dell’ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
– Annibale MARINI Presidente
– Giovanni Maria FLICK Giudice
– Francesco AMIRANTE ”
– Ugo DE SIERVO ”
– Romano VACCARELLA ”
– Paolo MADDALENA ”
– Alfio FINOCCHIARO ”
– Alfonso QUARANTA ”
– Franco GALLO ”
– Luigi MAZZELLA ”
– Gaetano SILVESTRI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 4, 5, 9, 10 e 11, e dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, promossi con ricorsi della Regione Campania (registro ricorsi nn. 89 e 93 del 2004), della Regione Toscana (registro ricorsi n. 91 del 2004), della Regione autonoma Valle d’Aosta (registro ricorsi n. 94 del 2004) e della Regione Marche (registro ricorsi n. 96 del 2004), notificati il 10, il 28, il 22, il 28 ed il 28 settembre 2004, depositati in cancelleria il 17 settembre, il 2 ottobre, il 30 settembre, il 5 e il 7 ottobre 2004 ed iscritti ai nn. 89, 93, 91, 94 e 96 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’11 ottobre 2005 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giuseppe Franco Ferrari per la Regione autonoma Valle d’Aosta, Stefano Grassi per la Regione Marche e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri
(Omissis)
Considerato in diritto
1. ” Con i ricorsi in via principale nn. 89 e 93 (proposti dalla Regione Campania), 91 (proposto dalla Regione Toscana), 94 (proposto dalla Regione Valle d’Aosta), 96 (proposto dalla Regione Marche), del 2004, sono stati censurati l’art. 1, commi 4, 5, 9, 10, 11, e l’art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica).
è opportuno suddividere le proposte questioni in quattro gruppi, corrispondenti alle norme od agli insiemi omogenei di norme censurati, e procedere, quindi, al distinto esame di ciascuno di tali gruppi.
1.1. ” Un primo gruppo di questioni concerne l’art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 168 del 2004, denunciato dalla Regione Valle d’Aosta in riferimento a parametri sia costituzionali sia statutari.
1.1.1. ” Per quanto concerne i parametri costituzionali, la ricorrente lamenta il contrasto della norma censurata con gli articoli 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma, Cost. La stessa si duole del fatto che la norma denunciata ” la quale modifica l’art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ” legge finanziaria 2000) e deve considerarsi applicabile anche alle Regioni a statuto speciale ” incida con previsioni di dettaglio sulle procedure di acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, perchè impone sia “la scelta obbligata tra le convenzioni di cui all’art. 26, comma 1, della legge n. 488 del 1999 e l’assunzione dei parametri di prezzo-qualità in esse convenuti come limiti massimi per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse”, sia “l’ulteriore [ ] disciplina di dettaglio, concernente anche l’organizzazione dei controlli interni”.
Sempre secondo la Regione autonoma, la disciplina degli acquisti di beni e servizi non può essere ricondotta all’ambito dei princípi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, la cui determinazione è riservata alla legislazione dello Stato dall’art. 117, terzo comma, Cost. In ogni caso si potrebbe trattare, al più, di princípi “fondamentali”, privi pertanto di forza vincolante nei confronti della Regione Valle d’Aosta, e non di princípi dell’ordinamento o di norme fondamentali di riforma ai sensi dell’art. 2 dello statuto.
Non sarebbe neanche possibile, secondo la ricorrente, ricondurre la disciplina de qua alla materia della tutela della concorrenza, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), o a quella dell’ordinamento civile, di cui alla lettera l) dello stesso articolo.
Sempre per la ricorrente, il divieto assoluto di provvedere all’acquisizione dei beni e dei servizi necessari al di fuori delle convenzioni quadro definite dalla s.p.a. CONSIP o in deroga alle condizioni in esse stabilite per l’acquisto di beni e servizi comparabili limiterebbe l’autonomia di spesa di quest’ultima, tutelata anche a norma dell’art. 119, primo comma, Cost.
1.1.2. ” Per quanto concerne i parametri statutari, la ricorrente denuncia il contrasto con l’articolo 2, primo comma, lettere a) e b), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), che le attribuisce una competenza legislativa esclusiva nelle materie dell'”ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione” e dell'”ordinamento degli enti locali”, e con il successivo art. 4, che le attribuisce le corrispondenti funzioni amministrative.
1.2. ” Un secondo gruppo di questioni riguarda l’art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 168 del 2004, nonchè, seppure marginalmente, le norme dei successivi commi 9, 10 e 11 che prevedono obblighi di informazione e controlli con riferimento all’osservanza dei vincoli di spesa posti dagli stessi commi. Tali disposizioni sono censurate dalla Regione Campania in riferimento agli articoli 3, 100, 114, 117 e 118 della Costituzione, all’art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonchè al principio di leale collaborazione.
Secondo la ricorrente, le disposizioni denunciate introdurrebbero una disciplina del controllo degli atti della Regione e degli enti locali, in violazione della Costituzione, perchè la materia dei controlli sarebbe estranea alla sfera di competenza statale, essendo riservata alla potestà legislativa regionale ed a quella regolamentare degli enti locali, in base alla disciplina risultante dalla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.
Un ulteriore profilo di illegittimità delle norme censurate consisterebbe nella loro irragionevolezza, determinata dall'”interferenza” che esse creano tra controllo di gestione e accertamenti della Corte dei conti. Tale “interferenza” sarebbe idonea, secondo la Regione, “ad alterare la effettività e l’efficacia del controllo di gestione stesso”.
1.3. ” Un terzo gruppo di questioni riguarda i commi 9, 10, 11 dell’art. 1 del decreto-legge n. 168 del 2004, dei quali le Regioni Campania, Marche e Toscana (quest’ultima per il solo comma 11) fanno valere il contrasto con gli articoli 3, 97, 114, 117, terzo e quarto comma, 118, 119 Cost. e con il principio di leale collaborazione.
Affermano le ricorrenti che le norme denunciate non si limitano ad individuare criteri direttivi o limiti massimi di spesa, ma specificano ed elencano le tipologie di spesa che gli enti territoriali devono contenere nell’ambito di percentuali fissate. I vincoli introdotti da dette disposizioni riguardano le spese per studi e incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, missioni all’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni e le spese per l’acquisto di beni e servizi. Ne conseguirebbe l’illegittimità delle norme censurate, sotto un duplice profilo.
1.3.1. ” Sotto un primo profilo, secondo le ricorrenti, spetta alla legislazione concorrente dello Stato la sola determinazione dei princípi fondamentali nella materia della “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” e non anche la fissazione di norme di dettaglio, la quale non sarebbe giustificabile neanche sotto il profilo del contenimento della spesa pubblica da realizzarsi, invece, con la semplice fissazione di percentuali generali di risparmio.
Le stesse ricorrenti denunciano anche la violazione dell’art. 3 della Costituzione, sia perchè i limiti posti dalla legge statale riguarderebbero tutti gli enti indiscriminatamente, senza alcuna considerazione della loro specifica situazione finanziaria, sia perchè le norme denunciate garantirebbero agevolazioni collegate al rispetto del patto di stabilità , ma fisserebbero in modo arbitrario la data intermedia del 30 giugno 2004 quale termine di riferimento per valutare l’effettivo rispetto di tale patto.
Sussisterebbe, poi, anche una violazione del principio di leale collaborazione, perchè lo Stato non avrebbe effettuato le scelte attraverso una intesa con le regioni.
La Regione Toscana lamenta, infine, che la norma censurata consenta, in violazione dell’art. 97 Cost., di superare il limite di spesa del 10%, in casi eccezionali, solo per le missioni all’estero, le spese di rappresentanza, le relazioni pubbliche ed i convegni, ma non anche per altre categorie di spesa che potrebbero essere “più attinenti agli obiettivi degli enti stessi”.
1.3.2. ” Sotto un secondo profilo, le ricorrenti sostengono che le limitazioni di carattere finanziario incidono negativamente sulle loro competenze in tema di organizzazione amministrativa, nonchè sulle competenze legislative loro attribuite dall’art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
1.4. ” Un quarto gruppo di questioni riguarda l’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, che inserisce nell’art. 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ” legge finanziaria 2004) i commi 21-bis e 21-ter.
La censura è proposta dalla Regione Campania ” la quale denuncia anche l’art. 3, commi da 16 a 21, della stessa legge n. 350 del 2003 ” e dalla Regione Marche, in riferimento agli articoli 117 (terzo e quarto comma, in particolare), 118, 119 Cost. e al principio di leale collaborazione, nonchè dalla Regione Valle d’Aosta, in riferimento a parametri statutari, e cioè agli articoli 2, primo comma, lettere a) e b), 3, primo comma, lettera f), e 48-bis del citato statuto speciale; all’art. 11 della legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell’ordinamento finanziario della regione Valle d’Aosta); agli articoli 2 e 6 del decreto legislativo 28 dicembre 1989, n. 431 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Valle d’Aosta in materia di finanze regionali e comunali); all’art. 1 del decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d’Aosta).
1.4.1. ” Quanto alle censure riferite ai parametri costituzionali, le Regioni Campania e Marche osservano che la norma di cui all’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, pur ammettendo in generale il ricorso all’indebitamento per finanziare contributi agli investimenti a privati, lo consente, però, solo in via transitoria e subordinatamente a precise e dettagliate condizioni.
Secondo le ricorrenti, l’art. 119, ultimo comma, Cost., nel porre l’obbligo di ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, si riferisce al concetto generale di spese di investimento presente nell’ordinamento della contabilità dello Stato, intendendo tali le spese in conto capitale, con la conseguenza dell’illegittimità costituzionale della denunciata normativa statale, che utilizza una diversa nozione di spese di investimento.
Le Regioni lamentano anche la violazione dell’art. 117 Cost., in quanto la disciplina censurata non porrebbe princípi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.
La Regione Campania lamenta, infine, che la disciplina statale, pur rientrando in una materia di competenza concorrente, è stata posta in essere escludendo qualsiasi partecipazione degli enti locali, in violazione del principio di leale collaborazione.
1.4.2. ” Quanto al prospettato contrasto con i parametri statutari, la Regione Valle d’Aosta deduce che l’art. 3, comma 1, de quo contiene disposizioni di dettaglio dirette a regolare la materia dell’indebitamento, in violazione dell’autonomia finanziaria regionale.
La ricorrente sostiene altresí che la norma censurata, nel prevedere un controllo sulla Regione affidato all’istituto finanziatore e nel consentire finanziamenti destinati a privati solo se compresi nei prospetti di cui al comma 21-bis, lede la potestà legislativa esclusiva in materia di ordinamento, anche contabile, degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione, e in materia di finanze regionali.
La ricorrente lamenta poi che le norme denunciate introdurrebbero ” in modo dettagliato e in violazione degli altri parametri statutari evocati ” limitazioni, modalità e controlli, per mutui, obbligazioni e partecipazioni societarie.
Secondo la ricorrente, la normativa denunciata avrebbe inoltre disciplinato una materia oggetto di norme di attuazione statutaria, senza seguire il particolare procedimento per l’approvazione e la modifica delle norme di attuazione dello statuto speciale, previsto e regolato dall’art. 48-bis e dall’ art. 1 del decreto legislativo n. 320 del 1994.
La Regione autonoma lamenta infine che la disciplina censurata lede la competenza legislativa riservatale dalle norme di attuazione statutaria in materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti degli enti locali e delle loro aziende.
2. ” Considerata la parziale identità delle norme censurate e delle questioni prospettate, i giudizi vanno riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi.
3. ” Va preliminarmente rilevato che le ricorrenti sono legittimate a denunciare la legge statale per la violazione di competenze degli enti locali.
La Corte ha infatti ritenuto sussistente in via generale una tale legittimazione in capo alle Regioni, perchè “la stretta connessione, in particolare [ ] in tema di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali” (sentenza n. 196 del 2004).
4. ” Passando ad esaminare distintamente i sopra indicati gruppi di questioni, occorre valutare in primo luogo le censure proposte dalla Regione Valle d’Aosta in tema di procedure di acquisto di beni e servizi, e riguardanti l’art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 168 del 2004, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma, Cost. e agli articoli 2, primo comma, lettere a) e b), e 4 dello statuto speciale.
4.1. ” La denunciata disposizione sostituisce il comma 3 dell’articolo 26 della legge n. 488 del 1999 con i commi 3 e 3-bis.
Il nuovo comma 3 attribuisce alle amministrazioni pubbliche ” ivi compresi le Regioni e gli enti locali ” la facoltà di scegliere fra il ricorso alle convenzioni stipulate, ai sensi del comma 1 dello stesso articolo 26, dal Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (anche con l’ausilio di società di consulenza specializzate) e, in alternativa, l’utilizzazione dei parametri di prezzo-qualità , c
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