Anche gli invalidi stranieri residenti hanno diritto alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico – CORTE COSTITUZIONALE, Sentenza n. 432 del 02/12/2005
REGIONI – TRASPORTI PUBBLICI ” BENEFICIO
PREVISTO A FAVORE DI INVALIDI ” NON INCLUSIONE DEGLI STRANIERI RESIDENTI ”
ILLEGITTIMITA’
La disposizione della Regione Lombardia (art. 8,
c. 2, della legge n. 1 del 2002, come modificato dall’art. 5, c. 7, della legge
n. 25del 2003) è costituzionalmente illegittima ” per violazione dell’art. 3
Cost. – nella parte in cui non include fra gli aventi il diritto alla
circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di linea, riconosciuto
alle persone totalmente invalide per cause civili, gli stranieri residenti nella
Regione.
La Corte, nell’ambito di una complessa motivazione, mette in evidenza che la
ratio del beneficio previsto dalla legge regionale è riconducibile alla scelta
di agevolare ” attraverso la fruizione gratuita del servizio ” l’accesso al
sistema dei trasporti pubblici locali in favore di un gruppo di persone
accomunate dalla appartenenza alla più grave condizione di invalidità. Quindi,
sottolinea che la circostanza che la Regione abbia nella specie introdotto un
regime di favore, senz’altro eccedente i limiti dell’essenziale, sia sul
versante del diritto alla salute, sia su quello delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale, non esclude affatto che le scelte connesse alla individuazione delle
categorie dei beneficiari ” da circoscrivere in ragione della limitatezza delle
risorse finanziarie ” debbano essere operate, sempre e comunque, in ossequio al
principio di ragionevolezza. Verificato, infine, che dalla norma impugnata non
è enucleabile altra ratio che non sia quella di introdurre una preclusione
destinata a scriminare, dal novero dei fruitori della provvidenza sociale, gli
stranieri in quanto tali, ne ritiene la illegittimità costituzionale.
CORTE
COSTITUZIONALE, Sentenza n. 432 del 02/12/2005
(Presidente A. Marini – Relatore G.M. Flick)
RITENUTO IN FATTO
1. ” Con ordinanza depositata il 30 giugno 2004, il Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia ha sollevato, in relazione agli artt. 3, 32, primo
comma, 35, primo comma e 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, della legge della
Regione Lombardia 12 gennaio 2002, n. 1 (Interventi per lo sviluppo del
trasporto pubblico regionale e locale), come modificato dall’art. 5, comma 7,
della legge regionale 9 dicembre 2003, n. 25 (Interventi in materia di trasporto
pubblico locale e di viabilità), “nella parte in cui non include i cittadini
stranieri residenti nella regione Lombardia fra gli aventi il diritto alla
circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di linea riconosciuto
alle persone totalmente invalide per cause civili”.
Il giudice rimettente premette di essere investito del giudizio ” istauratosi
su ricorso proposto da un cittadino extracomunitario e dalla CGIL
(Confederazione generale italiana del lavoro) regionale nei confronti della
Regione Lombardia ” per l’annullamento della deliberazione di Giunta regionale
n. 7/16747 del 12 marzo 2004, la quale ” ponendo “una nuova disciplina” per il
rilascio delle tessere di trasporto pubblico regionale ” consente la
circolazione gratuita, sui servizi di trasporto pubblico di linea nel territorio
regionale, agli invalidi civili alla duplice condizione del possesso della
cittadinanza italiana e della residenza in Lombardia. Il rimettente espone che
l’impugnato provvedimento costituisce puntuale attuazione di quanto disposto
dall’art. 8 della legge della Regione Lombardia n. 1 del 2002, come modificato.
La norma ” nello stabilire condizioni di favore per gli appartenenti a
determinate categorie, tra cui quella degli invalidi totali al lavoro ” esige
quali presupposti del beneficio la cittadinanza italiana e la residenza nel
territorio della Regione; pertanto, in forza di essa, il ricorrente ”
riconosciuto invalido totale con permanente inabilità lavorativa e costretto a
recarsi, con i mezzi pubblici, in ospedale tre volte alla settimana per
praticarvi la dialisi ” si era visto privare, a decorrere dal 31 luglio 2004,
della “tessera di libera circolazione” di cui era già possessore.
Il Tribunale rimettente ” concessa incidentalmente al ricorrente misura
cautelare per autorizzarlo ad usufruire del menzionato titolo di trasporto
nonostante l’entrata in vigore della novella legislativa ” dubita della
legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, della legge regionale n. 1 del
2002, ritenendo, innanzitutto, la questione rilevante ai fini della definizione
del giudizio: sia in ragione del fatto che l’eventuale annullamento del
provvedimento impugnato ” costituendo, quest’ultimo, replica pedissequa del
contenuto della norma ” risulterebbe una decisione pressochè inutiliter data;
sia in relazione all’esito della tutela cautelare concessa, “non essendo
sufficiente la sospensione della delibera di giunta richiamata in assenza
dell’espunzione dall’ordinamento della norma [ ] alla quale la disciplina di cui
alla delibera medesima dà, sul punto, solo attuazione”.
In ordine alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo prospetta
innanzitutto un contrasto tra la norma censurata e l’art. 32, primo comma, della
Costituzione: tale parametro, qualificando diritto fondamentale dell’individuo
il benessere psicofisico, presuppone una titolarità di esso “priva di
distinzioni”, accedendo cosi’ ad una nozione di “individuo” indubbiamente
comprensiva anche dello straniero residente in Italia, poichè la salute
costituisce un bene primario universalmente riconosciuto. Per contro, la norma
censurata non include nel beneficio in questione, pure riconosciuto in ragione
di condizioni di salute, gli stranieri residenti in Lombardia, benchè affetti
da totale invalidità fisica.
A parere del rimettente, la norma denunziata violerebbe, altresi’, il canone di
ragionevolezza, in contrasto con l’art. 3 della Costituzione, in quanto essa
introduce un trattamento differenziato rispetto a situazioni che non presentano
elementi di diversità rilevanti per l’ordinamento, venendo comunque in rilievo
misure di sostegno a favore di individui gravemente invalidi.
Inoltre ” rileva ancora il giudice a quo ” poichè il beneficio è anche
finalizzato alla tutela di quanti si trovano “in difficoltà rispetto al lavoro
per favorirne il recupero delle energie psicofisiche”, la norma in questione si
pone in contrasto con l’art. 35, primo comma, della Costituzione.
Infine, il TAR rimettente ritiene che la norma in questione violi l’art. 117,
secondo comma, lettera a), della Costituzione. In esito alla riforma del Titolo
V della carta fondamentale, vige la riserva di legislazione statale, in via
esclusiva, sia per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali da garantirsi su tutto il territorio
nazionale, che per la statuizione dei principà® fondamentali in materia di tutela
della salute: settori, questi, che ” secondo il giudice a quo ” “non possono non
riguardare anche lo status giuridico dei cittadini stranieri”. Nondimeno ”
conclude il rimettente ” la norma in questione, stabilendo profili distintivi
tra cittadini italiani e stranieri in relazione a prestazioni essenziali
concernenti il diritto alla salute, “sembra porsi al di fuori della competenza
costituzionalmente riservata alle Regioni”: e cio’, nonostante la legislazione
sugli stranieri (art. 2, comma 5, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286) preveda la
parità di trattamento tra cittadini italiani e cittadini di stati
extracomunitari nell’accesso ai pubblici servizi.
2. ” Nel presente giudizio hanno spiegato costituzione sia la CGIL Lombardia,
in persona del legale rappresentante e segretario generale, che il privato
ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento della questione di
costituzionalità e riservando a successiva memoria ogni ulteriore deduzione.
3. ” Si è altresi’ costituita in giudizio la Regione Lombardia, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale, concludendo per
l’inammissibilità e, comunque, per l’infondatezza della questione.
Nell’atto di costituzione, la Regione ” premessa una ricostruzione storica
della normativa regionale in tema di agevolazioni per l’utilizzo dei servizi di
trasporto pubblico ” evidenzia innanzitutto come la cittadinanza italiana sia
“requisito di fondo sempre costantemente richiesto [ ] per l’accesso alle
agevolazioni tariffarie” sui servizi di trasporto pubblico della Lombardia,
secondo un modello ampiamente diffuso in varie legislazioni regionali, e non
costituisca, quindi, un’innovazione della disciplina impugnata: un requisito che
vale a coniugare la possibilità di un’estesa fruizione del beneficio con i
costi notevoli di esso. Ad avviso dell’ente regionale, la circolazione gratuita
per alcune categorie di soggetti non puo’ configurasi nè come una prestazione
essenziale, nè come una soluzione costituzionalmente obbligata; essa non
rientra neppure in quei “servizi minimi” o in quegli “obblighi di servizio
pubblico” cui si riferiscono gli artt. 16 e 17 del d.lgs. 19 novembre 1997, n.
442 (Conferimento alle Regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in
materia di trasporto pubblico locale), trattandosi, piuttosto, di una scelta
discrezionale del legislatore regionale, il cui onere ricade integralmente sulla
finanza dell’ente locale, tenuto a rimborsare alle aziende concessionarie del
servizio di trasporto le agevolazioni tariffarie. Evidenziati, in proposito, gli
oneri economici già gravanti, per il passato, verso le aziende di trasporto
regionale ed illustrate le penalizzazioni finanziarie dell’ente regionale in
ragione della sostanziale preclusione di ogni potestà legislativa in materia
tributaria, la Regione Lombardia analizza, quindi, i contenuti specifici
dell’ordinanza di rimessione, deducendo, in via preliminare, una serie di
eccezioni di inammissibilità.
Sotto un primo profilo, si contesta un difetto di motivazione dell’ordinanza in
ordine alla rilevanza della questione: cio’ in quanto, preesistendo alla
normativa impugnata il requisito preliminare della cittadinanza italiana, non si
spiegherebbe ” nè l’ordinanza di rimessione varrebbe a chiarire il fatto ” il
precedente godimento di un titolo per il trasporto gratuito da parte del
ricorrente; donde il difetto di motivazione sulla rilevanza. La difesa della
Regione eccepisce, poi, la manifesta inammissibilità della questione perchè
formulata in maniera contraddittoria, richiedendo il rimettente, per un verso,
un intervento additivo di estensione del beneficio anche agli invalidi
stranieri, e prospettando, per altro verso, un intervento ablativo, sul
presupposto della violazione di una regola di competenza da parte del
legislatore regionale: con la conseguente eliminazione del diritto anche per gli
invalidi di cittadinanza italiana. Infine, essa eccepisce, comunque, una
generale carenza di motivazione dell’ordinanza circa la non manifesta
infondatezza.
Nel merito, la difesa regionale evidenzia, innanzitutto, l’inconferenza del
richiamo all’art. 32 della Costituzione. La disciplina regionale impugnata,
infatti, risulta finalizzata esclusivamente ad una incentivazione ed
agevolazione del servizio di trasporto pubblico, a nulla rilevando che il
ricorrente nel giudizio a quo se ne serva per ragioni di salute; a conferma
dello scopo normativo indicato, la Regione richiama l’inclusione, tra i
beneficiari del trasporto gratuito, di categorie di soggetti ” quali gli
ufficiali o agenti di polizia giudiziaria ” non bisognosi di una particolare
tutela della salute. In nessun caso, peraltro, potrebbe ritenersi che “il
diritto alla salute includa, tra le prestazioni garantite, quello ad essere
trasportati gratuitamente, anche in caso di invalidità, ai luoghi di cura”:
cio’ perchè, a parere della difesa della Regione, nel “nucleo irriducibile” di
prestazioni essenziali del diritto alla salute, in quanto diritto suscettibile
di essere “finanziariamente condizionato”, non puo’ certo farsi rientrare il
trasporto gratuito, che è una prestazione meramente accessoria.
Non sussiste inoltre ” prosegue la Regione ” alcuna violazione al principio di
ragionevolezza: i requisiti della cittadinanza italiana e della residenza in
Lombardia costituiscono altrettante “condizioni preliminari” per l’accesso ai
benefici, frutto di indispensabile bilanciamento tra l’esigenza di estendere il
più possibile il numero dei soggetti destinatari e di contenere l’esborso
economico; pena , in caso contrario, la eliminazione totale del beneficio
stesso.
La difesa della Regione, quindi, argomenta sulla piena corrispondenza e
conformità tra la regola introdotta e la causa normativa che, secondo i
principà® generali, la deve assistere. Ad avviso di essa, la disciplina censurata
” lungi dal volere innestare qualsiasi forma di discriminazione nei confronti
dello straniero ” prospetta “un serio legame con il territorio regionale” ”
espresso dalla cittadinanza italiana e dalla residenza regionale, requisiti
entrambi conseguibili dallo straniero ” quale punto di equilibrio tra
agevolazione sociale e scarsità delle risorse: scelta, questa, incensurabile
proprio perchè aliena da profili di irragionevolezza.
D’altra parte, il contrasto con l’art. 3 della Costituzione, sotto il profilo
della irragionevolezza, è escluso ” prosegue la difesa della Regione ” dalla
circostanza che la situazione dello straniero e del cittadino italiano sono
completamente equiparabili solo con riferimento ai diritti fondamentali, nel cui
novero non rientra ” neppure per gli invalidi ” il diritto di circolare
gratuitamente sui mezzi pubblici.
In ordine alla pretesa violazione dell’art. 35 della Costituzione, vengono
contestati sia l’assoluta insufficienza delle motivazioni addotte, sia il
presupposto da cui muove l’argomentazione del giudice rimettente, apparendo
“francamente difficile” che un’agevolazione concessa essenzialmente a coloro che
sono inabili al lavoro possa violare la citata norma costituzionale.
Infine ” conclude la difesa della Regione ” non è ravvis
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