Illegittimo il divieto automatico di concorrere ad altro impiego nella p.a. a seguito di decadenza – CORTE COSTITUZIONALE, Sentenza n. 329 del 27/07/2007
E’
costituzionalmente illegittimo, per violazione del principio di uguaglianza
sancito dall’art. 3 Cost., l’art. 128, secondo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle
disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), nella
parte in cui, facendo discendere automaticamente dalla dichiarazione di
decadenza il divieto di concorrere ad altro impiego nell’amministrazione dello
Stato, non prevede l’obbligo dell’amministrazione di valutare il provvedimento
di decadenza dall’impiego, emesso ai sensi dell’art. 127, primo comma, lettera
d), dello stesso decreto, al fine della ponderazione della proporzione tra
gravità del comportamento e divieto di concorrere ad altro impiego
nell’amministrazione dello Stato.
CORTE
COSTITUZIONALE, Sentenza n. 329 del 27/07/2007
(Presidente F. Bile – Relatore S. Cassese)
Ritenuto in fatto
1. ” Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di
Lecce, ha sollevato ” in riferimento agli artt. 3, 4, 35, 51 e 97 della
Costituzione ” questione di legittimità costituzionale dell’art. 128, secondo
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo
unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello
Stato).
La disposizione censurata stabilisce che l’impiegato, dichiarato decaduto ai
sensi della lettera d) del primo comma dell’art. 127 dello stesso d.P.R. n. 3
del 1957, e, cioè, secondo la previsione di quest’ultimo articolo, quando sia
accertato che l’impiego fu conseguito mediante la produzione di documenti falsi
o viziati da invalidità non sanabile, non puo’ concorrere ad altro impiego
nell’amministrazione dello Stato.
Dinanzi al Tribunale pende il giudizio promosso da una docente per
l’annullamento, previa sospensiva, delle graduatorie permanenti del concorso (di
cui all’art. 1 della legge 3 maggio 1999, n. 124), formate dal dirigente del
Centro Servizi Amministrativi (CSA) di Lecce, ai sensi del decreto del direttore
generale 31 marzo 2005, limitatamente alla mancata inclusione in esse della
stessa docente, in applicazione dell’art. 128, secondo comma, del d.P.R. n. 3
del 1957.
1.1. ” Il giudice espone preliminarmente la vicenda presupposta al giudizio
dinanzi a lui pendente, relativa alla dichiarazione di decadenza di tale
docente, ai sensi dell’art. 127, primo comma, lettera d), del d.P.R. n. 3 del
1957.
La docente, dichiarando di essere invalida civile ” nonostante fossa affetta da
menomazione fisica (certificata) comportante la riduzione della capacità
lavorativa del 37 per cento, quindi inferiore al minimo del 46 per cento
previsto dalla legge (art. 1, comma 1, lett. a, della legge 12 marzo 1999, n.
68, recante “Norme per il diritto al lavoro dei disabili”) per l’applicazione
delle norme di tutela in materia di diritto al lavoro dei disabili ” aveva
ottenuto un contratto di lavoro a tempo determinato di insegnamento per l’anno
scolastico 2002/2003.
In seguito ad un controllo d’ufficio, l’amministrazione ” avendo accertato un
grado di invalidità inferiore rispetto a quello dichiarato dalla docente ”
aveva disposto (con decreto del CSA n. 5638 del 3 giugno 2003) l’esclusione di
quest’ultima dalle graduatorie permanenti relative all’anno scolastico
2002/2003, la nullità del contratto annuale di lavoro e la decadenza
dall’impiego in applicazione dell’art. 127, primo comma, lettera d), del d.P.R.
n. 3 del 1957. Il giudizio avverso il suddetto decreto si concludeva con
sentenza, passata in giudicato, di rigetto dell’impugnativa, avendo il giudice
ritenuto non scusabile, nè inevitabile, l’ignoranza della misura di invalidità
minima prevista dalla legge.
1.2. ” Riferisce il Tribunale rimettente che la ricorrente del giudizio
principale ha eccepito l’illegittimità costituzionale, in riferimento a più
profili di irragionevolezza, dell’art. 128 del d.P.R. n. 3 del 1957, in
applicazione del quale non è stata inclusa nelle graduatorie, e delle altre
disposizioni che richiamano la disposizione censurata espressamente (art. 2,
comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487,
contenente “Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e
delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi”) o implicitamente (art.
402 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, recante “Approvazione del
testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione,
relative alle scuole di ogni ordine e grado”).
1.3. ” In ordine alla rilevanza, il rimettente sottolinea che, nonostante la
doglianza della ricorrente nel giudizio principale concerna il dato negativo
della non inclusione in graduatoria e non un atto positivo di esclusione,
risulta certo che la mancata inclusione è derivata dall’applicazione dell’art.
128 suddetto e non da altri motivi ostativi. Di conseguenza, se la Corte
costituzionale, pur ritenendo di per sè non illegittima una disposizione che
connetta alla produzione di documenti non veridici la preclusione alla
partecipazione a successivi concorsi, stabilisse che tale preclusione debba
necessariamente essere disposta all’esito di una valutazione in concreto, il
giudizio dovrebbe concludersi con l’accoglimento della domanda, risultando dagli
atti che l’amministrazione ha omesso ogni verifica in concreto. Viceversa, se la
Corte ritenesse non fondata la questione di legittimità costituzionale, il
giudizio si concluderebbe con il rigetto della domanda. In conclusione, il
rimettente sostiene che la causa non possa essere definita indipendentemente
dalla risoluzione della questione di costituzionalità.
1.4. ” Quanto alla non manifesta infondatezza, il Collegio si sofferma sulla
violazione dell’art. 3 Cost., sotto il profilo del difetto di ragionevolezza.
Non sarebbe ragionevole la scelta legislativa di riconnettere l’applicazione di
una misura di tipo “para-sanzionatorio”, quale la preclusione, peraltro
definitiva, alla partecipazione a concorsi pubblici, al verificarsi di un
determinato presupposto storico”fattuale, come il conseguimento dell’impiego
mediante la produzione di documenti falsi o viziati da invalidità insanabile,
in considerazione del carattere eterogeneo dei diversi fatti presupposti, quanto
alla gravità obiettiva di essi (dal reato di falso alla irregolarità
documentale).
Tale scelta del legislatore contrasterebbe con il principio ” enucleato dalla
giurisprudenza costituzionale ” del tendenziale superamento di sanzioni rigide
ed “avulse da un confacente rapporto di adeguatezza con il caso concreto”;
principio ormai “largamente tendenziale ” in adempimento del principio di
eguaglianza ” nell’area punitiva penale e con identica incidenza anche nel campo
disciplinare amministrativo” (sentenza n. 971 del 1988). L’estrema rigidità
della disposizione impugnata contrasterebbe con il canone di gradualità
sanzionatoria, affermato pure dalla Corte costituzionale, volto a salvaguardare
il parallelismo fra gravità delle condotte e conseguenze “(para)sanzionatorie”,
e violerebbe percio’ il canone di razionalità normativa (sentenze n. 126 del
1995, n. 134 del 1992 e n. 415 del 1991).
Nè, secondo il rimettente, sussistono particolari condizioni di gravità idonee
a giustificare la deroga al suddetto principio. Nel caso di specie, infatti, la
docente non ha commesso un reato di falso e la sentenza con la quale è stato
rigettato il ricorso avverso il decreto che pronunciava la decadenza
dall’impiego (sentenza del TAR Lecce n. 8908 del 2003) si è limitata ad
accertare l’inescusabilità dell’ignoranza in ordine alla misura dell’invalidità
minima per il diritto alla tutela dei disabili. Quindi, non sarebbe conforme al
richiamato canone di razionalità normativa la previsione di un meccanismo
automatico che riconnetta un’unica conseguenza ad una gamma eterogenea di
comportamenti presupposti, prescindendo dall’eventuale stato soggettivo di buona
fede e dall’accertamento in concreto delle circostante rilevanti per ricostruire
la gravità della condotta.
Il Tribunale rimettente dà atto che la giurisprudenza costituzionale in tema di
adeguatezza tra fatto presupposto e conseguenza afflittiva ha prevalentemente
riguardato il rapporto tra reato e sanzione disciplinare, settore in cui è
possibile la graduazione dei fatti commessi e delle corrispondenti sanzioni,
mentre nel caso di specie non sarebbe possibile individuare una graduazione
delle conseguenze, avendo l’amministrazione la sola possibilità di scegliere
tra l’ammettere o meno il candidato alle prove concorsuali. Tuttavia, secondo il
giudice a quo, cio’ non puo’ impedire l’applicazione del principio di
gradualità sanzionatoria (sentenza n. 363 del 1996). Il legislatore avrebbe
potuto considerare i presupposti secondo una scala di crescente gravità e
riconnettere alle sole ipotesi più gravi la conseguenza drastica della
preclusione alla partecipazione a nuovi concorsi. Inoltre, avrebbe potuto
rimettere all’amministrazione il compito di verificare e valutare in concreto la
sussistenza dei presupposti “circa la maggiore o minore gravità della condotta
in concreto realizzata dall’interessato, giungendo solo all’esito di tale
valutazione a poter esprimere un giudizio circa la sussistenza dei presupposti
per l’applicazione” della esclusione da tutte le future prove concorsuali.
La norma censurata sarebbe anche irragionevole sotto il diverso profilo del
carattere definitivo della misura inflitta, determinando una sorta di perpetua
incapacità personale anche quando la decadenza dell’impiego non derivi da
reato, mentre nel sistema penale sono delimitate le ipotesi di interdizione
perpetua e temporanea dai pubblici uffici (art. 29 del codice penale).
Inoltre, tale vizio di costituzionalità sarebbe di tale gravità da comprimere
” in modo sproporzionato rispetto all’esigenza di tutela della fede pubblica, a
salvaguardia della quale sono essenzialmente posti gli artt. 127 e 128 del
d.P.R. n. 3 del 1957 ” altri diritti a valenza costituzionale, quali il diritto
al lavoro e il diritto di accedere agli uffici pubblici di cui agli artt. 4, 35
e 51 Cost.
Infine, la norma censurata violerebbe il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione sotto il profilo della migliore utilizzazione delle
risorse professionali potenzialmente a disposizione, impedendo definitivamente
ad alcuni soggetti di partecipare alle selezioni per l’accesso agli impieghi
pubblici, indipendentemente dalla verifica in concreto della presenza di
elementi ostativi gravi.
2. ” E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
costituzionalità sollevata sia dichiarata infondata.
Secondo la difesa erariale, le censure non rientrano nel solco della
giurisprudenza costituzionale in materia di esclusione di sanzioni rigide.
L’Avvocatura ritiene che la delimitazione dei presupposti di operatività della
norma effettuata dalla giurisprudenza amministrativa, nel senso della necessaria
consapevolezza dell’uso dei documenti falsi, costituisce il modo di operare,
“nel campo disciplinare amministrativo, di un unico principio dell’ordinamento
[ ] che sanziona non la creazione di documentazione falsa, bensi’ [ ] il fatto
(doloso) del suo mero utilizzo”, e, a tal fine, richiama i delitti di cui agli
artt. 485 e 489 del codice penale, nei quali rileverebbe l’uso dell’atto falso.
L’art. 128 censurato, quindi, prenderebbe in esame un unico comportamento,
consistente nell’utilizzazione consapevole del documento falso, idoneo a
pregiudicare l’interesse dell’amministrazione. Tale interesse consisterebbe sia
“nel non assumere personale al di fuori e in violazione dei casi previsti dalla
norma, sia nel precludere l’instaurarsi del rapporto di impiego con soggetti che
comunque hanno agito in danno e contro la medesima pubblica amministrazione, che
pur dovrebbero (e vorrebbero) servire, vale a dire in palese violazione dei
principi di fedeltà e lealtà che costituiscono uno dei cardini del rapporto di
impiego”.
Quanto alla lesione del principio di ragionevolezza sotto il profilo della
definitività dell’esclusione dai concorsi ad altri impieghi statali, la difesa
erariale sostiene che tale conseguenza trova fondamento nella gravità
eccezionale della condotta ed appare ragionevole e di buon senso in relazione
alla natura fiduciaria del rapporto d’impiego.
3. ” Si è costituita la ricorrente del giudizio principale, chiedendo
l’accoglimento della questione di costituzionalità sollevata e delle
“successive norme che ripropongono lo stesso precetto” (art. 2, comma 3, del
d.P.R. n. 487 del 1994; art. 402 del d.lgs. n. 297 del 1994).
Nell’attuale contesto normativo, caratterizzato dall’equiparazione fra lavoro
pubblico e lavoro privato, la limitazione all’accesso al lavoro pubblico sarebbe
irragionevole rispetto alla libertà del datore di lavoro privato di valutare
concretamente la compatibilità della condotta pregressa del candidato con il
suo inserimento nell’organizzazione produttiva. Inoltre, l’automatismo e la
perpetuità che impedisce alla pubblica amministrazione qualsiasi valutazione
concreta della fattispecie, contrasterebbero con il diritto di accedere agli
uffici pubblici (artt. 4 e 51 Cost.) e con l’interesse pubblico a che
l’amministrazione possa selezionare la professionalità dei migliori cui
affidare gli uffici pubblici.
3.1. ” In prossimità della data fissata per l’udienza, la parte privata ha
depositato memoria argomentando ulteriormente rispetto alle conclusioni già
formulate.
Sottolinea che dal diritto al lavoro ” come fondamentale diritto di libertà
della persona ” discende il principio, affermato dalla stessa Corte
costituzionale, secondo cui il legislatore non puo’ introdurre requisiti di
accesso ai pubblici uffici che si traducano in arbitrarie discriminazioni o
ingiustificate barriere all’ingresso nel posto di lavoro (sentenza n. 108 del
1994). Si sofferma sul carattere irreversibile della preclusione stabilita
dall’art. 128 censurato ” quale emerge dall’irrilevanza dell’eventuale
riabilitazione penale o della decorrenza della pena accessoria di interdizione
temporanea dai pubblici uffici ” sostenendo che nel nostro ordinamento le
ipotesi di privazione del cittadino di diritti costituzionalmente garantiti
devono essere confinate a casi eccezionali. A tal fine, ricorda che la stessa
Corte costituzionale (sentenze n. 284 del 1999 e n. 3 del 1994) ha ritenuto
illegittimo il divieto di rientro in servizio per il dipendente colpito da
dispensa per infermità. Aggiunge che le altre cause di preclusione all’accesso
sono reversibili, con l’eccezione della destituzione e della dispensa per
incapacità. Ma, in queste ultime ipotesi, il provvedimento esp
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