Prestazioni di riabilitazione motoria domiciliare per conto del Servizio Sanitario Regionale – Consiglio di Stato, sentenza n. 3610/2011
La possibilità di effettuazione di prestazioni sanitarie nell’àmbito e per conto del Servizio Sanitario Regionale da parte delle strutture private già convenzionate ai sensi della legge n. 833/1978 può avvenire, nel periodo di cui si discute ( novembre 2001 – marzo 2002 ), soltanto nell’àmbito del legittimo rapporto di accreditamento provvisorio e “nei limiti e alle condizioni previste nelle convenzioni preesistenti” ( punto 6. dell’Allegato “B” al DAIS n. 1957 del 29 giugno 1998 ).
Nel caso di specie, il centro odierno appellante ha effettuato, nel contesto di tale precedente rapporto, prestazioni inerenti alla branca della “Medicina fisica e riabilitativa”, che sicuramente non comprendevano quelle di Rieducazione Motoria Domiciliare, che la stessa appellante riconosce rientrare fra quelle “nuove prestazioni”, inserite solo nel 1998 ( e dunque circa dieci anni dopo la convenzione da essa sottoscritta ai sensi della legge n. 833/1978 con la U.S.L. di Oristano ) nel nomenclatore tariffario regionale.
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Consiglio di Stato, Sezione Terza, Sentenza n. 3610 del 14/06/2011
FATTO e DIRITTO
1. La sentenza impugnata, previa riunione, ha respinto i ricorsi n. 426/2002 ( ed i correlati motivi aggiunti ) e n. 878/2002, proposti dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna dall’odierna appellante, già convenzionata con il servizio sanitario nazionale per la branca di Medicina fisica e provvisoriamente accreditata per la medesima branca ai sensi dell’art. 10 del decreto dell’assessore regionale alla sanità n. 1957/98, contro l’Azienda Sanitaria locale n. 5 di Oristano e contro la Regione Sardegna per l’annullamento di diversi provvedimenti concernenti le modalità di erogazione da parte della stessa, in regime di accreditamento transitorio, delle prestazioni di Rieducazione Motoria Domiciliare ( cod. 93.11.6 del nomenclatore tariffario regionale ), nonché per l’accertamento del diritto della società ricorrente di procedere alla accettazione dei pazienti ed alla erogazione delle prestazioni stesse secondo le modalità previste dall’art. 3 della L.R. n. 5/95 e dall’art. 8-bis del D. Lgs. n. 502/1992; ed infine per la condanna dell’intimata Azienda U.S.L. al pagamento delle somme dovute per l’attività di Medicina fisica e riabilitativa dalla stessa svolta in regime di accreditamento transitorio per il periodo novembre 2001 – marzo 2002, oltre interessi e rivalutazione.
L’odierna appellante, originaria ricorrente, ha contestato la decisione di reiezione, deducendo l’erroneità della statuizione del Giudice di primo grado sia nella parte in cui ha negato il suo diritto ad offrire prestazioni di rieducazione motoria individuale a domicilio del paziente ( codice 93.11.6 del tariffario ) in regime di accreditamento con il servizio sanitario regionale, sia nella parte in cui ha respinto la domanda di condanna dell’Azienda U.S.L. al pagamento delle prestazioni di medicina fisica erogate sotto lo stesso regime nel periodo anzidetto.
L’Azienda U.S.L. ha resistito all’appello.
La Regione Sardegna, pur ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.
La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione all‘udienza pubblica del 13 maggio 2011.
2. – L’appello è da accogliere nei ristretti limiti di seguito delineati.
3. – In punto di fatto, è opportuno evidenziare che, con il ricorso di primo grado n. 426/2002 e con i successivi motivi aggiunti, l’originaria ricorrente, nella sua qualità di struttura provvisoriamente accreditata in quanto già convenzionata ai sensi della legge n. 833/1978, contestava ( anche sotto forma di domanda giudiziale per l’accertamento di diritti ) prima le decisioni dell’Amministrazione che avevano, a suo dire, frapposto illegittimi ostacoli alla suddetta erogazione delle prestazioni codificate al n. 93.11.6 del tariffario subordinando l’accesso dei pazienti alle prestazioni stesse alla previa valutazione di uno specialista aziendale; poi, con successivi motivi aggiunti, gli atti dell’A.S.L. e della Regione ( rispettivamente circolare n. 05/2002 e punto 6. degli indirizzi applicativi contenuti nell’Allegato “B” del decreto dell’Assessore dell’igiene e sanità del 29 giugno 1998, n. 1957/3° Serv. ), che mettono in discussione non più le sole modalità ma la stessa possibilità per la ricorrente di erogare le dette prestazioni cod. 93.11.6, trattandosi di prestazione aggiuntiva rispetto all’oggetto dell’attività del soggetto provvisoriamente accreditato.
4. – Ciò posto, l’appellante ha riproposto, anzitutto, il suo “pieno diritto-dovere”, negato dalla sentenza impugnata, ad erogare tali prestazioni, anche sulla base del “legittimo ampliamento” del novero delle prestazioni da essa erogabili quale centro già convenzionato, derivantele dal provvedimento del Direttore Generale dell’A.S.L. n. 5 prot. n. 23937 in data 6 ottobre 1998, di cui, afferma, “inspiegabilmente non si trova traccia nella motivazione della sentenza” ( pag. 6 app. ).
Il motivo, con il quale viene posta una questione che come correttamente còlto dal T.A.R. “condiziona le altre” proposte con l’originario ricorso n. 426/02 in ordine alle forme di autorizzazione del singolo intervento erogabile a carico del servizio sanitario regionale, è infondato.
Infatti, come esattamente rilevato dal tribunale amministrativo regionale, l’accreditamento provvisorio, di cui è incontestatamente in possesso l’appellante, “le consente di continuare ad offrire le stesse prestazioni già convenzionate”, dovendo “essere escluso qualsiasi ampliamento automatico dell’attività del soggetto provvisoriamente accreditato, anche nell’ipotesi di modifica del tariffario” ( pagg. 7 – 8 sent. ).
Osserva in proposito il Collegio che la possibilità di effettuazione di prestazioni sanitarie nell’àmbito e per conto del Servizio Sanitario Regionale da parte delle strutture private già convenzionate ai sensi della legge n. 833/1978 ( quale appunto si configura l’odierna appellante ) può avvenire, nel periodo di cui si discute ( novembre 2001 – marzo 2002 ), soltanto nell’àmbito del legittimo rapporto di accreditamento provvisorio e “nei limiti e alle condizioni previste nelle convenzioni preesistenti” ( punto 6. dell’Allegato “B” al DAIS n. 1957 del 29 giugno 1998 ).
Nel caso di specie, il centro odierno appellante ha effettuato, nel contesto di tale precedente rapporto, prestazioni inerenti alla branca della “Medicina fisica e riabilitativa”, che sicuramente non comprendevano quelle di Rieducazione Motoria Domiciliare, che la stessa appellante riconosce rientrare fra quelle “nuove prestazioni” ( pag. 2 mem. in data 5 maggio 2011 ), inserite solo nel 1998 ( e dunque circa dieci anni dopo la convenzione da essa sottoscritta ai sensi della legge n. 833/1978 con la U.S.L. di Oristano ) nel nomenclatore tariffario regionale.
In proposito è opportuno evidenziare che gli articoli 8 e seguenti del decreto legislativo n. 502 del 1992 hanno modificato il previgente regime, consentendo l’ingresso non indiscriminato, ma selettivo, nel servizio sanitario di soggetti altamente qualificati.
Tale ingresso è riservato soltanto a quei soggetti che avrebbero soddisfatto la domanda preventivamente programmata di prestazioni e, nel periodo transitorio, solo a quelli originariamente convenzionati con il servizio sanitario nazionale.
La normativa di settore ha imposto l’adeguamento delle strutture e dei presidi già autorizzati e l’aggiornamento dei requisiti, al fine di garantire un adeguamento del livello di qualità delle prestazioni, compatibilmente con le risorse finanziarie, previa adozione delle norme volte alla definizione dei requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi.
In seguito, l’art. 6, comma 6, della legge n. 724/1994 ha stabilito il passaggio al regime di provvisorio accreditamento dei soli soggetti titolari di rapporto contrattuale (convenzionale) con il SSR ( per la medesima branca).
Secondo l’orientamento ormai consolidato di questo Consiglio (cfr. sez. V, n. 910/2003 e Sez. IV, n. 2797/2005; da ultimo, sez. V, 8 marzo 2011, n. 1434), in tema di convenzionamento esterno del Servizio sanitario Nazionale, il regime dell’accreditamento provvisorio (o transitorio) si caratterizza per la precipua finalità di assicurare la prosecuzione dei rapporti tra l’Amministrazione e i soggetti privati già convenzionati fino alla concessione dell’accreditamento istituzionale definitivo, di cui all’art. 8 del D. L.vo n. 502/1992, poi integrato dal D. L.vo n. 229 del 1999.
Il riconoscimento al titolo originario (cioè alla originaria convenzione) di valenza costitutiva e di fonte regolativa del nuovo rapporto di accreditamento fa’ pertanto sì che il rinvio contenuto nell’art. 6 della legge n. 724 del 1994 (recante norme per disciplinare il passaggio dal previgente regime di convenzionamento delle strutture sanitarie) ai limiti ed alle condizioni previste nelle convenzioni preesistenti, al fine della definizione dell’ambito oggettivo dell’accreditamento provvisorio e delle prestazioni erogabili, deve intendersi nel senso del richiamo rigido e statico ai contenuti del titolo originario ( in tal senso anche Sez. V, n. 1112/2003 e Sez. IV, n. 3961/2004 ). L’accreditamento transitorio, di cui all’art. 10 del regolamento della Regione Sardegna, costituisce la naturale proroga dell’accreditamento provvisorio disposto dall’art. 6, comma 6, cit. Pertanto si rivela del tutto consona e conforme alle citate disposizioni ( e per certi versi addirittura superflua, stante il suo carattere meramente riproduttivo di fonti di rango superiore ) la contestata previsione, di cui all’impugnato punto 6. degli Indirizzi applicativi della Delibera della Giunta Regionale n. 26/21 del 4 giugno 1998, secondo cui “nella fase di transizione, sino alla stipula dei nuovi rapporti, le prestazioni potranno essere effettuate, nell’ambito e per conto del Servizio Sanitario Regionale … dalle strutture già convenzionate ai sensi della L. 833/78 e accreditate transitoriamente ai sensi dell’art. 10 del regolamento, nei limiti e alle condizioni previste nelle convenzioni preesistenti”: limiti e condizioni. Ad essi non può certo attribuirsi, come pretenderebbe l’appellante, un significato ed un contenuto diversi da quelli già individuati, come s’è visto, dalla giurisprudenza con riferimento all’art. 6, comma 6, della legge n. 724/1994.
Non può pertanto ritenersi giustificata l’estensione della convenzione ( rectius, dell’accreditamento provvisorio o transitorio ) a tutte le prestazioni previste dai nuovi tariffari, con ampliamento automatico delle prestazioni erogabili, sia pure nell’ambito della medesima branca, in quanto l’accreditamento ulteriore deve essere preceduto dalla valutazione, da parte della Regione, degli elementi relativi al fabbisogno assistenziale, al volume della attività erogabile, alla programmazione di settore, al possesso dei requisiti da parte delle strutture private ed agli oneri finanziarii sostenibili.
A tale valutazione deve affiancarsi il conseguimento del relativo titolo, amministrativo (di accreditamento) o convenzionale (accordo contrattuale).
La tesi contraria, in contrasto con l’interesse pubblico alla preliminare verifica della Regione con le diverse esigenze su segnalate, porterebbe alla conseguenza di consentire l’ampliamento delle prestazioni erogabili in regime di accreditamento, senza alcuna previa verifica, sia tecnica che finanziaria, dell’amministrazione e di esporre la spesa sanitaria regionale ad una crescita fuori controllo (e nel senso della previa verifica depone l’art. 1, comma 32, della legge n. 662 del 1996; l’art. 32, comma 8, della legge n. 449 del 1997 ed il successivo art. 8-quater del D. L.vo n. 502 del 1992, introdotto dal D. L.vo 229 del 1999 ).
Nella specie non poteva dunque essere rinvenuto nell’originaria convenzione ( e conseguentemente nemmeno nell’accreditamento provvisorio o transitorio ) quel titolo legittimante alla erogazione di prestazioni non oggetto del rapporto concessorio pregresso, richiesto come presupposto dalla legge n. 724 del 1994 e dal punto 6. degli indicati Indirizzi applicativi regionali.
Né possono valere in senso contrario le insistite argomentazioni dell’appellante circa la sostanziale identità delle prestazioni di rieducazione motoria al domicilio del paziente ( di cui al nuovo nomenclatore tariffario regionale introdotto successivamente alla instaurazione di detto rapporto ) con le prestazioni di rieducazione motoria da effettuarsi presso la propria struttura, ch’essa era già autorizzata ad erogare con remunerazione a carico del servizio sanitario regionale in forza della precedente convenzione.
E’ sufficiente, invero, in proposito ricordare che se la nuova individuazione delle prestazioni di assistenza specialistica ( e delle relative tariffe ) è frutto indubbiamente del progresso tecnico-scientifico nel frattempo intervenuto, ciò non può comportare una automatica estensione della convenzione ( e quindi dell’accreditamento ) a tutte le prestazioni rientranti nella branca già oggetto di convenzione come se rilevasse unicamente la denominazione della branca a prescindere dalle singole prestazioni incluse di volta in volta in essa. Bisogna,invece, tener conto proprio delle singole prestazioni previste e valutate al momento del convenzionamento ( v. decisione del Consiglio di Stato n. 924/03 ). Così come va tenuto conto del fatto, idoneo a smentire la veduta tesi dell’identità di differenti prestazioni previste nel tariffario, che, proprio perché i citati atti normativi non hanno finalità meramente tariffarie ( ma anche, se non soprattutto, di individuazione delle prestazioni erogabili nell’àmbito del Servizio sanitario nazionale e di “identificazione delle singole prestazioni”: v. art. 1, comma 2, del D.M. 22 luglio 1996, recante appunto “prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogabili nell’ambito del Servizio sanitario nazionale e relative tariffe” ), nessun giudizio di equivalenza fra due o più delle prestazioni diversamente identificate nei citati atti normativi può ritenersi a nessun fine consentito, nemmeno in via incidentale, all’interprete ( e tanto meno al Giudice ), se non in sede di scrutinio di legittimità degli atti stessi, rimasti invece del tutto estranei all’oggetto del presente giudizio, come delimitato negli originari ricorsi introduttivi e nei successivi motivi aggiunti.
Il percorso esegetico innanzi prefigurato ( che conduce, come s’è visto, ad affermare che, nell’ambito della branca di pertinenza, l’accreditamento provvisoriamente sostitutivo di precedente rapporto convenzionale ha per oggetto, in via di principio, le stesse tipologie assistenziali comprese nel precedente regime convenzionale e che l’estensione delle stesse, lungi da potersi affidare all’automatismo riconnesso alla riformulazione dell’apposito nomenclatore tariffario, postula, ai sensi dell’art. 8 del d. lg.vo n. 229/1999, la verifica da parte dell’Amministrazione regionale sulla entità del fabbisogno di assistenza e sulla conformità delle offerte del servizio assistenziale rispetto ai criterii di programmazione stabiliti a livello statale e regionale ) non consente, poi, nemmeno di ravvisare quel rischio di “sostanziale degradazione del diritto alla salute dei sardi” che l’appellante ricollega alla negazione del suo preteso “diritto” alla erogazione in regime di accreditamento delle prestazioni per cui qui si controverte, atteso che il diritto alla salute è da riguardarsi come “un diritto costituzionale condizionato dall’attuazione che il legislatore ordinario ne dà attraverso il bilanciamento dell’interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti”, tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra nella sua opera di attuazione in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone al momento ( Corte cost., 20/11/2000, n. 509 ).
Peraltro la stessa Corte costituzionale, nel valutare le linee fondamentali del nuovo assetto del sistema sanitario, ha sottolineato l’importanza del collegamento tra responsabilità e spesa ed ha evidenziato come l’autonomia dei vari soggetti ed organi operanti nel settore non può che essere correlata alle disponibilità finanziarie e non può prescindere dalla limitatezza delle risorse e dalle esigenze di risanamento del bilancio nazionale ( cfr. Corte cost., 28/7/1995, n. 416 ).
In particolare, la Corte ha ribadito che “non è pensabile di poter spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni quale ne sia la gravità e l’urgenza; è viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle compatibilità e tenuto ovviamente conto delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute, certamente non compromesse con le misure ora in esame” ( cfr. anche Corte cost., 23/7/1992, n. 356 ).
La linea interpretativa rappresentata in questa sede è, d’altra parte, la sola che consente di bilanciare il “nucleo irriducibile” del diritto alla salute con i limiti imposti da imprescindibili esigenze di equilibrio finanziario (cfr. Cons. St., ad. plen., 2/5/2006, n. 8).
4.1 – La circostanza, poi, che la Regione Sardegna non abbia, come pure lamentato dall’appellante, rispettato i termini per la chiusura della fase transitoria di accreditamento, non può certo poi tradursi nel preteso riconoscimento di un automatico “diritto” della ricorrente ad eseguire prestazioni non previste nell’originaria convenzione ( e dunque nemmeno, come s’è detto, nell’oggetto del rapporto di accreditamento transitorio ): da un lato, infatti, lo strumento di tutela ch’essa ha in tal caso a disposizione non è certo quello della strada dell’accertamento di un inesistente diritto, ma quello di far valere il suo interesse alla attivazione del procedimento relativo alla adozione, da parte della Regione, del provvedimento di cui all’art. 32, comma 8, della legge n. 449/1997 ( v. punto 6. degli indicati Indirizzi applicativi ); dall’altro nulla ostava a che la ricorrente medesima si attivasse per la stipula in via provvisoria, per le prestazioni esulanti dall’oggetto della precedente convenzione, di apposito contratto secondo quanto previsto dal comma 5 dell’art. 10 del regolamento regionale per le strutture private non convenzionate, cui la ricorrente è certamente da assimilarsi per quanto concerne le attività inerenti dette prestazioni.
Né vale infine invocare da parte dell’appellante, ai fini dell’ampliamento dell’accreditamento provvisorio, il provvedimento del Direttore Generale dell’A.S.L. n. 5 n. 23937 in data 6 ottobre 1998 ( che consente alla stessa di erogare la prestazione aggiuntiva di cui al codice 93116 “ai pazienti non deambulanti che verranno prima valutati dagli specialisti fisiatri dipendenti di questa Azienda” e contestato da parte appellante col ricorso di primo grado quanto a siffatta modalità di erogazione ), atteso che al provvedimento medesimo non può certo attribuirsi il valore di stipula del necessario apposito accordo contrattuale tra la U.S.L. competente e la struttura interessata per la definizione di obiettivi, volume massimo e corrispettivi delle prestazioni erogabili ( Corte cost., 26 maggio 2005, n. 200 ), come del resto previsto dal già richiamato, e non contestato, comma 5 dell’art. 10 del regolamento regionale.
Ed invero l’art. 8-quater del D. Lgs. n. 502 del 1992, introdotto dal D. Lgs. n. 229 del 1999, sancisce il principio che “la qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinquies”.
L’art. 8-bis del d. lgs. n. 502 del 1992 (pure introdotto dal d. lgs. n. 229) ulteriormente precisa che l’esercizio di attività sanitarie per conto ed a carico del servizio sanitario nazionale è subordinato non solo all’autorizzazione per la realizzazione e l’esercizio della struttura sanitaria ed al suo accreditamento istituzionale, ma anche alla “stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’art. 8-quinquies”.
Orbene, l’art. 8-quinquies del d. lgs. n. 502 del 1992 pone il rapporto di accreditamento su una base saldamente negoziale: al di fuori del contratto la struttura accreditata non è obbligata a erogare prestazioni agli assistiti del servizio sanitario regionale e, per converso, l’amministrazione sanitaria non è tenuta a pagare la relativa remunerazione.
L’acquisto delle prestazioni sanitarie da parte dell’amministrazione presuppone la stipulazione dell’accordo contrattuale, in mancanza del quale l’attività sanitaria non può essere esercitata per conto ed a carico del servizio sanitario nazionale.
La struttura sanitaria che vuole operare nell’ambito del servizio sanitario nazionale ha quindi l’onere, non solo di conseguire l’accreditamento, ma anche di stipulare l’accordo contrattuale.
In definitiva, non essendo riconoscibile all’invocato atto dell’A.S.L., né per forma né per contenuti, la natura dell’accordo normativamente previsto a scopi di contenimento della spesa pubblica e di razionalizzazione del sistema sanitario, si devono considerare non effettuate nell’ambito e per conto del servizio sanitario regionale, e dunque non rimborsabili dal SSN, le prestazioni rese nel caso di specie dal soggetto provvisoriamente ( o transitoriamente ) accreditato, esulanti da quelle oggetto dell’originaria convenzione ex l. n. 833/1978, che costituisce appunto il titolo costitutivo dell’accreditamento medesimo fino alla stipula dei nuovi rapporti prevista dal regolamento regionale.
5. – Quanto sopra considerato consente di respingere l’appello in ordine all’impugnazione della sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto l’originario ricorso n. 426/02.
6. – In ordine alla controversia riguardante diritti di credito nascenti dal rapporto di accreditamento transitorio in corso, di cui all’originario ricorso n. 878/02 pure respinto dal T.A.R. sul presupposto che “la ricorrente … nulla può pretendere in ordine al pagamento di prestazioni rese in via di mero fatto” ( pag. 11 sent. ), una volta intervenuta, nel corso del Giudizio di primo grado, la cessazione della materia del contendere in relazione alla intera sorte capitale indicata nel ricorso stesso ( in quanto la debitrice ha depositato in giudizio documentazione attestante l’avvenuto pagamento della sorte capitale medesima ), l’indagine di appello va limitata alla sola questione della spettanza o meno degli interessi pretesi col ricorso introduttivo.
Osserva in proposito il Collegio che mentre il pagamento dell’indebito non è certo in grado di generare interessi ( atteso che il ritardo imputabile, e cioè la mora, è configurabile solo in presenza di un credito, del tutto inesistente per definizione in ipotesi di indebito ) e dunque mentre nulla può pretendere l’appellante, come correttamente statuito ( se pure implicitamente ) dal Giudice di primo grado, in ordine alla spettanza degli interessi sulle somme erogatele a fronte di prestazioni comunque non remunerabili dal Servizio Sanitario Regionale in forza della veduta assenza di un apposito accordo contrattuale abilitante allo svolgimento delle prestazioni stesse per conto del Servizio medesimo ( ogni questione relativa alla ripetizione della cui sorte capitale indebitamente erogata dall’A.S.L. fuoriesce dall’oggetto del presente giudizio come delimitato dalle domande delle parti e può tuttavia costituire oggetto di accertamento di sussistenza di ipotesi di responsabilità per danno erariale dalla competente Procura Regionale della Corte dei conti, cui pertanto gli atti del presente giudizio devono essere trasmessi ), fondato si rivela l’appello laddove lamenta il mancato riconoscimento della sorte interessi, pure richiesta con il ricorso introduttivo di primo grado, sulle somme tardivamente corrisposte per le prestazioni, erogate dall’odierna appellante nel periodo per cui è causa in forza del rapporto di accreditamento transitorio in corso, diverse da quelle di rieducazione domiciliare esulanti, come s’è ampiamente visto, da detto rapporto.
Orbene, quanto agli interessi moratori, vale premettere che, in base ai principi costantemente affermati dalla giurisprudenza (v., ex multis, Cass. 2002, n. 5916; 2001, n. 13415; 2001, n. 10135, n. 11016/05 e n. 18308/07; v. anche, da ultimo, Cass. Civ., sez. III, 26 aprile 2010, n. 9918), come correttamente rilevato dalla difesa della Azienda appellata, la natura “quérable” dell’obbligazione impone la decorrenza degli interessi moratori solo (ed a far data) in presenza di un formale atto di messa in mora.
Infatti, con riguardo ai debiti della P.A., le norme generali sulla contabilità pubblica stabiliscono, in deroga al principio sancito dall’art. 1182, terzo comma, c.c., che i pagamenti si effettuano presso gli uffici di tesoreria dell’amministrazione debitrice sulla base di regolari mandati quietanzati dal creditore.
La natura “quérable” dell’obbligazione comporta che il ritardo nel pagamento, ove pure per l’adempimento fosse stabilito un termine (come nella fattispecie stabilito convenzionalmente dalle parti all’art. 4 dell’originaria convenzione ex legge n. 833/1978, le cui condizioni perdurano in costanza di accreditamento transitorio ), non determina automaticamente gli effetti della mora “ex re”, ai sensi dell’art. 1219, secondo comma, n. 3, c.c., occorrendo invece la costituzione in mora, mediante l’intimazione scritta di cui all’art. 1219, primo comma , affinché insorga la responsabilità da tardivo inadempimento, con conseguente obbligo di corresponsione degli interessi moratori e dell’eventuale maggior danno.
Ad integrare la costituzione in mora non è peraltro sufficiente l’invio della distinta delle prestazioni preevisto dal citato art. 4 della convenzione, tale invio essendo funzionale all’adempimento da parte del creditore di un onere posto a suo carico ai fini della concreta realizzazione della sua pretesa ed al quale è oggettivamente estranea la finalità della costituzione in mora; né l’appellante ha provveduto alla riproduzione nel ricorso di appello del testo integrale della diffida a tal fine asseritamente notificata al debitore in data 27 maggio 2002 ( peraltro nemmeno indicata in sede di ricorso originario ), così mancando di soddisfare all’ònere della prova posto a suo càrico quanto all’effettiva esistenza nella fattispecie di detto, formale, atto.
In base ai principi sopra affermati, deve allora riconoscersi natura di atto idoneo alla costituzione in mora (in assenza di altre intimazioni scritte debitamente notificate, che siano state ritualmente sottoposte all’attenzione del Collegio) al ricorso di primo grado notificato, sicché dalla data della notifica di quest’ultimo ( antecedente alla data di estinzione dell’obbligazione per la sorte capitale e successiva alla data di scadenza del debito per quanto attiene al solo credito per prestazioni svolte nel primo trimestre 2002 ), andranno riconosciuti gli interessi moratori, nella misura prevista ex lege, esclusivamente sulla sorte capitale relativa a tali prestazioni, pari, sulla base della non contestata contabilità versata in atti, ad Euro 160.986,21=, previa decurtazione da detta somma dell’importo dei relativi “tickets”.
Risulta del tutto ovvio che gli interessi moratori andranno riconosciuti solo fino al momento del pagamento della sorte capitale ( mandato di pagamento n. 4432/2002 ).
Quanto alla domanda di maggior danno ex art. 1224 c.c., formulata con l’originario ricorso e precisata in grado di appello (sulla quale pure il Giudice di primo grado non si è pronunciato), vale sottolineare, in relazione alla natura imprenditoriale della sua attività che la ricorrente pone a fondamento della domanda medesima ed alla affermata necessità per essa di esser dovuta ricorrere ad anticipazioni necessarie allo svolgimento dell’attività stessa, che è principio ripetutamente affermato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, da cui la Sezione non ravvisa motivi per discostarsi, che, in tema di debito di valuta, la liquidazione del maggior danno previsto dall’art. 1224 c.c., comma 2, non può avvenire in modo automatico, ma sarà onere della parte interessata di provare l’esistenza e l’ammontare del maggior pregiudizio, anche per via presuntiva; in particolare, ove il creditore abbia la qualità di imprenditore, avrà l’onere di dimostrare o di avere fatto ricorso al credito bancario sostenendone i relativi interessi passivi, ovvero – attraverso la produzione dei bilanci – quale fosse la produttività della propria impresa, per le somme in essa investite ( da ultimo, in tal senso: Cass., SS. UU., 16 luglio 2008, n. 19499 e sez. III, n. 9918/2010, cit. ).
In ordine a tali circostanze la difesa dell’appellante non ha fornito alcun elemento, sì che la domanda va respinta.
7. – L’appello, in definitiva, va accolto nei limiti di cui sopra, con conseguente parziale accoglimento, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado n. 878/2002.
La reciproca parziale soccombenza giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto:
– conferma la sentenza impugnata quanto alla statuizione di reiezione del ricorso di primo grado n. 426/2002;
– in parziale riforma della sentenza stessa accoglie in parte il ricorso di primo grado n. 878/2002.
Spese del doppio grado compensate.
Manda alla Segreteria per la trasmissione di copia degli atti del presente giudizio alla Procura Regionale della Corte dei conti di Cagliari.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 13 maggio 2011, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Salvatore Cacace, Consigliere, Estensore
Vittorio Stelo, Consigliere
Angelica Dell’Utri, Consigliere
Dante D’Alessio, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 14/06/2011
