L’accompagnamento decorre dal momento della malattia – CASSAZIONE CIVILE, Sezioni Unite, Sentenza n. 12270 del 05/07/2004

Il diritto all’indennità di accompagnamento
decorre dal momento in cui insorge la malattia, per cui se i requisiti
sanitari richiesti dalla legge maturano durante la causa civile promossa per
ottenere i benefici economici è da quel momento che decorre il diritto
all’accompagnamento. Lo hanno stabilito le Sezioni Unite della Corte di
Cassazione ribaltando l’orientamento della giurisprudenza che faceva
coincidere la decorrenza dell’indennità dal primo giorno del mese
successivo a quello nel quale è stata presentata la domanda. La Suprema
Corte, enunciando l’orientamento "ufficiale" in materia, ha affermato che
"L’indennità di accompagnamento, se il ricorrente non ha raggiunto il
requisito sanitario al momento della proposizione della domanda
amministrativa, bensi’ nel corso del procedimento giudiziario, decorre dal
momento del sopraggiungere del requisito fisico".

SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE 12270/2004

Svolgimento del
processo

Con ricorso del 14 giugno 1994 al
Pretore di Messina, A.B. conveniva in giudizio i Ministeri del tesoro e
dell’interno, chiedendo l’accertamento dei requisiti sanitari dell’indennità 
d’accompagnamento di cui alla legge 11 febbraio 1980 n. 18
, negatale in sede amministrativa,
e la conseguente condanna.

Costituitosi i convenuti ed espletata una
consulenza tecnica medica disposta d’ufficio, il Pretore rigettava la
domanda con decisione del 17 ottobre 1996, riformata con sentenza dell’11
dicembre 2000 dal Tribunale, il quale, sulla base di una rinnovata
consulenza, rilevava che le numerose e gravi malattie da cui era affetta la
B., nata il 18 agosto 1935 (cardiopatia con insufficienza medio-grave,
epatopatia, esiti di nefrectomia destra, diabete) insieme all’iniziale
decadimento mentale, le rendevano impossibile la deambulazione e necessaria
un’assistenza continua, a partire dal gennaio 1999.

Il Tribunale fissava percio’ la decorrenza
dell’indennità dal mese di gennaio 1999, insieme a rivalutazione ed
interessi legali.

Contro questa sentenza ricorrevano per
Cassazione i due suddetti Ministeri mentre l’intimata B. non si costituiva.

Con ordinanza del 18 ottobre 2003 la Sezione
lavoro, rilevato un contrasto di giurisprudenza in ordine alla decorrenza
del beneficio per cui si controverteva, rimetteva gli atti al Primo
Presidente per eventuale assegnazione della causa alle Sezioni Unite, ai
sensi dell’art. 374 cod. proc. civ.. Il Primo Presidente decideva in
conformità.

Motivi della
decisione

1. Ai sensi dell’art. 142 disp. att. cod. proc.
civ. le Sezioni unite pronunciano soltanto sul secondo motivo di ricorso,
rubricato sotto i numeri 3 e 4, concernente il contrasto di giurisprudenza
di cui tra breve si dirà, nonchè sul primo motivo, logicamente precedente
e rubricato sotto i numeri 1 e 2.

In via preliminare deve osservarsi come,
trattandosi di domanda di condanna al pagamento di un’indennità di
accompagnamento, proposta prima dell’entrata in vigore del d.P.R. 21
settembre 1994 n. 698, la legittimazione alla causa spetta al solo ministero
dell’interno e nonanche al Ministero del tesoro (art. 12. l. n. 118 del
1971).

Nei confronti di quest’ultimo il processo non
poteva essere percio’ iniziato onde la sentenza impugnata deve in parte qua
essere cassata senza rinvio ai sensi dell’art. 382, terzo comma, cod. proc.
civ..

Quanto alle spese, concernenti questo
Ministero, per il processo di merito si stima equo confermare la
compensazione già stabilita dal Tribunale, in considerazione dello sviluppo
certo non lineare della legislazione in materia di legittimazione alle cause
di assistenza sociale. Per la fase di cassazione sulle spese non si deve
provvedere poichè l’intimata non si è costituita.

2. Col primo motivo (rubricato sotto i numeri 1
e 2) i ricorrentilamentano la violazione dell’art. 1. l. 11 febbraio 1980 n.
18 e vizi di motivazione in ordine all’incapacità di camminare o di
compiere gli atti quotidiani della vita, ritenuta dal Tribunale a carico
dell’attuale intimata, pur in assenza di episodi patologici acuti e di
affezioni agli arti inferiori.

Il motivo non è fondato poichè il Collegio
d’appello ha basato il proprio convincimento in ordine alla detta
incapacità di deambulazione su una consulenza tecnica che aveva accertato
numerose malattie, interessanti organi vitali della persona in lite (cuore,
fegato, reni, sangue) nonchè il sistema nervoso centrale e percio’ tali,
insieme all’età avanzata, da comprometterne la funzione locomotoria, pur in
assenza di danni agli arti inferiori. Tale convincimento, attinente a sole
questioni di fatto e coerentemente motivato, non è censurabile in sede di
legittimità.3. Col secondo motivo i ricorrenti lamentano la violazione
degli artt. 5 d.P.R. 21 settembre 1994 n. 698 e 3 l. n. 18 del 1980. cit.,
sostenendo che, maturati nel corso del processo i requisiti costitutivi del
diritto all’indennità d’accompagnamento, questa avrebbe dovuto decorrere
non già dal tempo della maturazione (gennaio 1999) ma dal primo giorno del
mese successivo ossia dal 1 febbraio 1999.

Neppure questo motivo è fondato.

I ricorrenti sottopongono alla Corte la
questione, di portata generale, della decorrenza delle prestazioni
periodiche di assistenza sociale per invalidità civile, nel caso in cui il
soggetto richiedente non abbia raggiunto il requisito sanitario al
momentodella proposizione della domanda amministrativa bensi’ nel corso del
procedimento giudiziario.

Le norme da tenere in considerazione per la
soluzione della questione sono le seguenti.

La decorrenza del diritto alla prestazione
assistenziale è disciplinata dall’art. 12 della legge 30 marzo 1971 n. 118,
il quale al primo comma prevede, in riferimento alla pensione di inabilità,
che "Ai mutilati ed invalidi civili di età superiore agli anni 18, nei cui
confronti, in sede di visita medico sanitaria, sia accertata una totale
inabilità lavorativa, è concessa a carico dello Stato e a cura del
Ministero dell’interno una pensione di inabilità…da ripartire in tredici
mensilità con decorrenza dal primo giorno del mese successivo a quello
della presentazione della domanda per l’accertamento dell’inabilità".

Il successivo art. 13 della stessa legge,
rubricato "Assegno mensile", prevede che i mutilati ed invalidi civili di
età compresa tra i 18 e i 65 anni, incollocabili al lavoro e nei cui
confronti sia stata accertata una riduzione della capacità lavorativa,
prima fissata in misura superiore ai due terzi (ed ora in misura superiore
al 74 per cento, come previsto dall’art. 9 d. lgs. n. 509 del 1988), possa
essere attribuito un assegno mensile di invalidità "…con le stesse
condizioni e modalità previste per l’assegnazione della pensione di cui
all’articolo precedente".

L’art. 3 della legge 11 febbraio 1980 n. 18
(sulla indennità di accompagnamento agli invalidi civili totalmente
inabili), al comma quarto, analogamente prevede che "Il diritto all’indennità
di accompagnamento decorre dal primo giorno del mese successivo a quellonel
quale viene presentata la domanda".

E’ da tenere ancora presente il d.P.R. 21
settembre 1994 n. 698, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale 22 dicembre 1994
n. 298 ed attuativo della l. 24 dicembre 1993 n. 537 (norme sul
riordinamento dei procedimenti in materia di riconoscimento delle
minorazioni civili e sulla concessione di benefici economici). L’art. 5,
quanto alla decorrenza del beneficio, dispone nel comma 1 che "i benefici
economici…riconosciuti dai prefetti, decorrono dal mese successivo alla
data di presentazione della domanda di accertamento sanitario alla unità
sanitaria locale o dalla diversa successiva data eventualmente indicata
dalle competenti commissioni sanitarie".

Tutte le norme ora indicate sono inserite
all’interno della disciplina del procedimento amministrativo di concessione
del beneficio assistenziale. La fase amministrativa è pero’ legata
all’eventuale, successiva fase giurisdizionale, dall’art. 149 disp. att.
cod. proc. civ., il quale prevede che "Nelle controversie in materia di
invalidità pensionabile deve essere valutato dal giudice anche
l’aggravamento della malattia, nonchè tutte le infermità comunque
incidenti sul complesso invalidante che si siano verificate nel corso tanto
del procedimento amministrativo che di quello giudiziario".

Vi sono poi analoghe previsioni nella normativa
previdenziale relativa alle pensioni a carico dell’assicurazione generale
obbligatoria, di vecchiaia e di invalidità (d.P.R. 27 aprile 1968 n.488,
art. 18, secondo e terzo comma; r.d.l. 4 ottobre 1935 n, 1827, art. 62; l.
30 aprile 1969 n. 153, art. 26, settimo comma; l. 23 aprile 1981 n. 165,
art. 6). La questione sottoposta ora alla Corte riguarda pero’ soltanto, e
come s’è detto, le prestazioni assistenziali, per le quali non valgono
necessariamente i criteri interpretativi adoperati per le prestazioni
previdenziali (in tal senso, Cass. 7 novembre 2003 n. 16755, che sottolinea
"il più accentuato stato di bisogno" a cui fa fronte l’ordinamento
assistenziale).

4. Sulla questione come sopra formulata si è
formato un contrasto giurisprudenziale.

Alcune pronunce di questa Corte si sono
espresse nel senso che ledisposizioni dettate per una fase di accertamento
del diritto alla prestazione di assistenza sociale anteriore al processo
giurisdizionale, e statuenti la decorrenza non al momento di maturazione dei
requisiti bensi’ al primo giorno del mese successivo, esprimano un principio
generale, inteso non a concedere alle amministrazioni debitrici uno spatium
deliberandi ma a semplificare l’attività di erogazione, fissando la
scadenza delle singole rate, e per tutti i beneficiari, all’inizio di ogni
mese. Tale principio dovrebbe valere non solo durante la fase amministrativa
dell’accertamento ma anche nel caso in cui il requisito sanitario,
sopravvenuto in corso di causa, venga riconosciuto ai sensi del citato art.
149 (Cass. 23 luglio 1994 n. 6848, 24 febbraio 1995 n. 1844, 25 novembre
1995 n. 12200. Adde, in materia previdenziale e per quanto possa valere: 21
agosto 2003 n. 12303).

Altre sentenze, confermata l’applicazione
dell’art. 149 cit. aiprocessi per invalidità civile, hanno ritenuto che la
decorrenza del beneficio, anzichè coincidere con quella, di cui all’art. 3,
quarto comma, della citata legge n. 18 del 1980, e cioè dal primo giorno
del mese successivo a quello nel quale è stata presentata la domanda, debba
corrispondere al momento del sopraggiungere del requisito fisico (Cass. 23
settembre 1999 n. 10457, 17 dicembre 2003 n. 19338, 13 agosto 1998 n. 7974,
6 febbraio 2004 n. 2314).

5. Ritengono le Sezioni unite che questo
secondo orientamento giurisprudenziale sia esatto.

E’ necessario ricordare, prima di entrare nella
specifica questione, che le controversie dell’assistenza, come della
previdenza, sociale hanno per oggetto, sia in sede amministrativa sia in
sede giudiziaria, non il controllo della legittimità di
provvedimentiamministrativi, ma il diretto accertamento delle condizioni
necessarie per la nascita e la realizzazione di diritti soggettivi.

Non si tratta, in altre parole, del mero
interesse al legittimo