La sentenza che reintegra Corrado Carnevale nelle funzioni di Presidente titolare della I Sezione Civile – Consiglio di Stato, sentenza n. 3506/2011
Può essere condivisa l’affermazione per cui, avendo il legislatore costituito un vero diritto al conferimento di funzioni di pari livello rispetto a quelle svolte in precedenza, questi abbiai voluto dare risalto alla necessità di apprestare una adeguata tutela a tutti quei soggetti che abbiano subito un’ingiusta sospensione o siano stati indotti ad abbandonare il pubblico impiego. Così facendo la norma completa una tutela che, se confinata alla sola ricostruzione della carriera quale progressione delle qualifiche di ruolo, sarebbe stata certamente sminuita e privata dei riconoscimenti derivanti dall’ottenimento di specifici incarichi e funzioni, di livello corrispondente alla qualifica.
Accanto a tale elemento, che la sentenza gravata sottolinea ponendo a raffronto il concetto di carriera in senso tecnico e di carriera in senso funzionale, va altresì aggiunto che la ricostruzione operata non è nemmeno lesiva delle ragioni che animano il principio della temporaneità degli incarichi direttivi, atteso che l’esistenza di uno iato tra i diversi momenti temporali in cui si compie il periodo massimo, esclude la possibilità della formazione di quel centro di potere, di cui si duole l’Avvocatura appellante.
Deve quindi ribadirsi l’affermazione sulla non cumulabilità, di seguito all’intervenuta reimmissione nell’ordine giudiziario, dei periodi di servizio pregressi ai fini del compimento del periodo massimo di permanenza nelle funzioni di che trattasi, alla luce dell’introdotto principio di temporaneità ex D.Lgs. 160/2006 e legge 111/2007.
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Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza n. 3506 del 08/06/2011
FATTO
Con ricorso iscritto al n. 2092 del 2010, il Ministero della giustizia – Consiglio superiore della Magistratura propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima, n. 13794 del 29 dicembre 2009 con la quale è stato accolto il ricorso proposto da Corrado Carnevale per l’annullamento della delibera del Consiglio Superiore della Magistratura del 5 febbraio 2009, con cui è stata disposta la pubblicazione del posto direttivo superiore di Presidente di Sezione della Corte di Cassazione ricoperto dal ricorrente, nonché delle delibere dello stesso organo di autogoverno con cui sono state approvate le variazioni tabellari relative alle designazioni del dott. Paolo Vittoria quale Presidente titolare della I Sezione Civile della Corte di Cassazione e del dott. Antonino Elefante quale Presidente supplente del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, in conformità ai decreti del Primo Presidente della Corte di Cassazione, rispettivamente, del 3 dicembre 2008 (sul quale il Consiglio Direttivo della Corte di Cassazione, con delibera del 2 febbraio 2009, ha espresso parere favorevole alla sua conferma, non condividendo le osservazioni tempestivamente presentate dal ricorrente stesso) e del 16 febbraio 2009, nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale.
A sostegno delle doglianze proposte dinanzi al giudice di prime cure, il ricorrente aveva premesso di essere stato nominato alle funzioni direttive giudicanti di legittimità di Presidente di Sezione della Corte di Cassazione con D.P.R. 16 giugno 1983 e di aver esercitato ininterrottamente tali funzioni fino al 23 aprile 1993.
Sospeso, da tale data, dalle funzioni e dallo stipendio in pendenza di un giudizio penale conclusosi poi, in data 20 aprile 2000, con sentenza passata in giudicato di assoluzione per non aver commesso il fatto, il ricorrente veniva reintegrato nelle funzioni fino al 20 settembre 2001 (data di collocamento a riposo su domanda).
Riammesso nell’ordine giudiziario con D.M. 15 maggio 2007 per la durata di anni sei, mesi sei e giorni ventiquattro a decorrere dalla data del decreto ministeriale (e quindi fino al 9 dicembre 2013), veniva al ricorrente conferito (D.P.R. 28 maggio 2007) l’ufficio direttivo di Presidente di Sezione della Corte di Cassazione.
Destinato alla Corte di Cassazione con funzioni di Presidente (non titolare) della Sezione I Civile, il dott. Carnevale veniva quindi assegnato – quale Presidente di Sezione più anziano della Corte – quale Presidente all’Ufficio Centrale per il referendum.
Con nota del 29 ottobre 2009 il Primo Presidente della Corte di Cassazione, in ragione della necessità di coprire il posto di Presidente titolare della Sezione I Civile, invitava i Presidenti di Sezione interessati a presentare domanda; mentre, con nota del successivo 17 novembre, veniva emanato un interpello per la sostituzione del Presidente Supplente del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
Il dott. Carnevale manifestava il proprio interesse per entrambi i suddetti incarichi, ai quali – rispettivamente – venivano designati il dott. Paolo Vittoria ed il dott. Antonino Elefante.
Assumeva il ricorrente l’illegittimità degli atti avversati in ragione dei seguenti argomenti di censura:
Violazione, per errata interpretazione, dell’art. 45 del D.Lgs. 5 aprile 2006 n. 160, come sostituito dall’art. 2, comma 9, della legge 30 luglio 2007 n. 111 e dell’art. 5, comma 3, della stessa legge. Eccesso di potere per contraddittorietà di provvedimenti.
Il principio della temporaneità degli incarichi direttivi – introdotto nell’ordinamento dalle disposizioni indicate in epigrafe – postula necessariamente, ad avviso del ricorrente, la continuità nell’effettivo esercizio della funzione direttiva presso il medesimo ufficio.
Conseguentemente, l’ottennio massimo di permanenza nelle funzioni in discorso deve avere svolgimento, secondo la prospettazione di parte ricorrente, senza alcuna soluzione di continuità; per l’effetto sostenendosi l’illegittimità della motivazione dell’impugnato provvedimento, nella parte in cui è stato ritenuto che il dott. Carnevale abbia superato, nell’ufficio di Presidente di Sezione, il consentito arco temporale di permanenza.
Affermava quindi il ricorrente che il pregresso periodo di svolgimento delle funzioni in discorso non possa essere ricongiunto con il periodo successivo alla data (30 maggio 2007) di reimmissione nelle funzioni stesse: la pubblicazione della vacanza del posto direttivo ricoperto dal dott. Carnevale rivelandosi, quindi, illegittima anche in ragione della contraddittorietà da tale determinazione rivelata rispetto al provvedimento in data 3 dicembre 2008 con il quale il Primo Presidente della Corte di Cassazione, nel conferire le funzioni di Presidente della Sezione I Civile, ha ritenuto che l’anzianità nelle funzioni del ricorrente medesimo debba essere computata a far data “dall’ultima assegnazione del 30 maggio 2007”.
Concludeva parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
Costituitosi il Ministero della giustizia – Consiglio superiore della Magistratura, il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva fondate le doglianze proposte, ricostruendo la ratio degli istituti giuridici invocati e ritenendo che questi andassero interpretati nel senso di attribuire la massima tutela possibile al ricorrente.
Contestando le statuizioni del primo giudice, il Ministero appellante evidenzia l’erroneità della ricostruzione operata in sentenza, evidenziando la peculiarità dell’istituto della temporaneità degli incarichi direttivi nell’ambito della magistratura ordinaria.
Nel giudizio di appello, si è costituito Corrado Carnevale, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
Alla pubblica udienza del 15 marzo 2011, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione.
DIRITTO
1. – L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.
2. – Per la comprensione della vicenda, appare necessario preliminarmente ricostruire il quadro normativo in cui si colloca la questione oggi sottoposta a scrutinio.
Modificando il sistema di assegnazione degli incarichi direttivi dei magistrati ordinari, l’art. 45 del D.Lgs. 5 aprile 2006 n. 160 (sostituito dal comma 9 dell’art. 2 della legge 30 luglio 2007 n. 111 e recante disposizioni in ordine alla temporaneità degli incarichi direttivi) ha previsto che: le funzioni direttive di cui all’articolo 10, commi da 10 a 16, hanno natura temporanea e sono conferite per la durata di quattro anni, al termine dei quali il magistrato può essere confermato, per un’ulteriore sola volta, per un eguale periodo a seguito di valutazione, da parte del Consiglio superiore della magistratura, dell’attività svolta. In caso di valutazione negativa, il magistrato non può partecipare a concorsi per il conferimento di altri incarichi direttivi per cinque anni (comma 1); alla scadenza del termine di cui al comma 1, il magistrato che ha esercitato funzioni direttive, in assenza di domanda per il conferimento di altra funzione, ovvero in ipotesi di reiezione della stessa, é assegnato alle funzioni non direttive nel medesimo ufficio, anche in soprannumero, da riassorbire con la prima vacanza (comma 2); all’atto della presa di possesso da parte del nuovo titolare della funzione direttiva, il magistrato che ha esercitato la relativa funzione, se ancora in servizio presso il medesimo ufficio, resta comunque provvisoriamente assegnato allo stesso, nelle more delle determinazioni del Consiglio superiore della magistratura, con funzioni né direttive né semidirettive (comma 3).
Le disposizioni citate sono completate dalla norma di cui all’art. 35 dello stesso D.Lgs. 160/2006 (sostituito dall’art. 2 della legge 111/2007), in base alla quale le funzioni direttive di cui all’art. 10, commi da 10 a 14, possono, inoltre, essere conferite esclusivamente ai magistrati che, al momento della data della vacanza del posto messo a concorso, assicurino almeno quattro anni di servizio prima della data di collocamento a riposo prevista dall’art. 16, comma 1-bis, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, ed abbiano esercitato la relativa facoltà (comma 1); laddove ai magistrati che non assicurano il periodo di servizio di cui sopra non possono essere conferite funzioni direttive se non nell’ipotesi di conferma per un’ulteriore sola volta dell’incarico già svolto, di cui all’art. 45 (comma 2).
In questo contesto si collocano le ulteriori disposizioni inerenti alle modalità attuative, come contenute nella legge 30 luglio 2007 n. 111. Il comma 3 dell’art. 5 di tale testo ha, in particolare, previsto che “le disposizioni in materia di temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi di cui agli articoli 45 e 46 del D.Lgs. 5 aprile 2006, n. 160, come modificati dall’articolo 2 della presente legge, si applicano a decorrere dal centottantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della presente legge e pertanto, fino al decorso del predetto termine, i magistrati che ricoprono i predetti incarichi mantengono le loro funzioni. Decorso tale periodo, coloro che hanno superato il termine massimo per il conferimento delle funzioni senza che abbiano ottenuto l’assegnazione ad altro incarico o ad altre funzioni decadono dall’incarico restando assegnati con funzioni non direttive né semidirettive nello stesso ufficio, eventualmente anche in soprannumero da riassorbire con le successive vacanze, senza variazione dell’organico complessivo della magistratura e senza oneri per lo Stato. Nei restanti casi le nuove regole in materia di limitazione della durata degli incarichi direttivi e semidirettivi si applicano alla scadenza del primo periodo successivo alla data di entrata in vigore della presente legge”.
Se questo è il quadro normativo di riferimento, occorre rammentare che la posizione dell’attuale appellato sia connotata da una peculiarità, in quanto questi è stato nuovamente immesso nell’Ordine giudiziario a seguito di deliberazione del C.S.M. 7 marzo 2007, ai sensi dell’art. 3, comma 57, della legge 350/2003 e dell’art. 2 del d.l. 66/2004, convertito in legge 126/2004, con decorrenza dalla data della citata delibera e per un periodo residuo determinato in anni sei, mesi sei e giorni ventiquattro.
Infatti, l’art. 3 comma 57 della citata legge 24 dicembre 2003 n. 350, come modificato dal decreto legge 16 marzo 2004 n. 66 (convertito in legge, con modificazioni, nella l. 11 maggio 2004 n. 126), stabilisce che “il pubblico dipendente che sia stato sospeso dal servizio o dalla funzione e, comunque, dall’impiego o abbia chiesto di essere collocato anticipatamente in quiescenza a seguito di un procedimento penale conclusosi con sentenza definitiva di proscioglimento perché il fatto non sussiste o l’imputato non lo ha commesso o se il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla legge come reato ovvero con decreto di archiviazione per infondatezza della notizia di reato, anche se pronunciati dopo la cessazione dal servizio, e, comunque, nei cinque anni antecedenti la data di entrata in vigore della presente legge, anche se già collocato in quiescenza alla data di entrata in vigore della presente legge, ha il diritto di ottenere, su propria richiesta, dall’amministrazione di appartenenza il prolungamento o il ripristino del rapporto di impiego, anche oltre i limiti di età previsti dalla legge, comprese eventuali proroghe, per un periodo pari a quello della durata complessiva della sospensione ingiustamente subita e del periodo di servizio non espletato per l’anticipato collocamento in quiescenza, cumulati tra loro, anche in deroga ad eventuali divieti di riassunzione previsti dal proprio ordinamento, con il medesimo trattamento giuridico ed economico a cui avrebbe avuto diritto in assenza della sospensione […]”.
3. – In relazione al quadro normativo appena delineato, l’Avvocatura appellante ha evidenziato, nell’unico motivo di ricorso, l’erroneità della ricostruzione operata dal giudice di prime cure che, riprendendo la affermazioni contenute nelle propria precedente giurisprudenza, ha individuato la ratio normativa “nella necessità di indennizzare almeno in parte il grave pregiudizio morale subito dagli interessati, che consiste soprattutto nell’essere stati scavalcati, senza alcuna colpa, da colleghi che erano a loro posposti nel ruolo organico”.
Tale impostazione viene contrastata, ponendosi in risalto la differente logica che anima l’introduzione del principio di temporaneità degli incarichi direttivi, teso a contrastare il formarsi di centri di potere ed a consentire l’avvicendamento non traumatico di dirigenti non rivelatisi pienamente all’altezza del proprio compito.
3.1. – L’impostazione difensiva dell’appellante non può essere condivisa.
Come emerge dalla disamina delle diverse posizioni, la questione in scrutinio appare fondata su un contrasto tra i due diversi principi evocati, da un lato quello della temporaneità degli incarichi direttivi, giustificato dalle ragioni sottolineate dall’Avvocatura, e dall’altro la situazione particolare della tutela dei soggetti riammessi nell’Ordine giudiziario all’esito di un procedimento penale conclusosi in maniera favorevole.
In tale contrasto, questa Sezione ha già avuto modo di esprimere il proprio punto di vista quando, con ordinanza n. 3033 del 12 giugno 2009, ha affermato:
“Considerato che l’appellante, già collocato a riposo dal 20/09/2001, è stato riammesso nell’Ordine giudiziario con delibera del C.S.M. 7/3/07 ai sensi dell’art. 3, comma 57, l. n. 350/03 e dell’art. 2 D.L. n. 66/04, convertito dalla L. n. 126/04, con decorrenza dalla data della citata delibera, per un periodo di anni 6, mesi 6 e giorni 24;
Considerato, altresì, che il medesimo con D.P.R. 28/05/2007 è stato destinato, su sua domanda, alla Corte Suprema di Cassazione, con funzioni di Presidente di Sezione e successivamente, con decreto 31/05/2007, destinato in via provvisoria alla Prima Sezione Civile;
Visto l’art. 45 del D.Lgs. 5/04/2006 n 160, come sostituito dal comma 9 dell’art. 2 L. 30/7/2007 n. 111, che ha disposto la temporaneità delle funzioni direttive;
Ritenuto che, per effetto della riammissione del dr. Carnevale nell’Ordine giudiziario a decorrere dal 7/03/2007, dopo la sua cessazione dal servizio, non possano ritenersi maturati i presupposti per l’applicabilità al medesimo dalla disposizione di cui all’art. 45 cit. in tema di temporaneità delle funzioni direttive e che , pertanto, gli otto anni di permanenza nelle citate funzioni decorrono dalla data di riassegnazione delle funzioni di Presidente di Sezione della Corte di Cassazione”, accogliendo così l’appello proposto dal dott. Carnevale.
La sentenza gravata ha fatto applicazione del principio contenuto nell’ordinanza cautelare di questa Sezione, rinvenendone il fondamento nella funzione ripristinatoria della normativa in esame.
In tal senso, può essere condivisa l’affermazione per cui, avendo il legislatore costituito un vero diritto al conferimento di funzioni di pari livello rispetto a quelle svolte in precedenza, questi abbiai voluto dare risalto alla necessità di apprestare una adeguata tutela a tutti quei soggetti che abbiano subito un’ingiusta sospensione o siano stati indotti ad abbandonare il pubblico impiego. Così facendo la norma completa una tutela che, se confinata alla sola ricostruzione della carriera quale progressione delle qualifiche di ruolo, sarebbe stata certamente sminuita e privata dei riconoscimenti derivanti dall’ottenimento di specifici incarichi e funzioni, di livello corrispondente alla qualifica.
Accanto a tale elemento, che la sentenza gravata sottolinea ponendo a raffronto il concetto di carriera in senso tecnico e di carriera in senso funzionale, va altresì aggiunto che la ricostruzione operata non è nemmeno lesiva delle ragioni che animano il principio della temporaneità degli incarichi direttivi, atteso che l’esistenza di uno iato tra i diversi momenti temporali in cui si compie il periodo massimo, esclude la possibilità della formazione di quel centro di potere, di cui si duole l’Avvocatura appellante.
Deve quindi ribadirsi l’affermazione sulla non cumulabilità, di seguito all’intervenuta reimmissione nell’ordine giudiziario, dei periodi di servizio pregressi ai fini del compimento del periodo massimo di permanenza nelle funzioni di che trattasi, alla luce dell’introdotto principio di temporaneità ex D.Lgs. 160/2006 e legge 111/2007.
4. – L’appello va quindi respinto. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Respinge l’appello n. 2092 del 2010;
2. Condanna il Ministero della giustizia – Consiglio superiore della Magistratura a rifondere a Corrado Carnevale le spese del presente grado di giudizio, che liquida in €. 5.000,00 (euro cinquemila, comprensivi di spese, diritti di procuratore e onorari di avvocato) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 marzo 2011, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – con la partecipazione dei signori:
Gaetano Trotta, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere, Estensore
Andrea Migliozzi, Consigliere
Fulvio Rocco, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 08/06/2011
