ACCERTAMENTO DEL DIRITTO ALLA RESTITUZIONE IN PRISTINO DEI SUOLI – RISARCIMENTO DEI DANNI – Consiglio di Stato Sentenza 6181/2012
sul ricorso numero di registro generale 2932 del 2012, proposto da:
Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica rappresentato e difeso dall’avv. Maurizio D’Albora, con domicilio eletto presso Studio Legale Carnelutti in Roma, via Parigi 11;
contro
Enrico Pitea, rappresentato e difeso dagli avv. Silvano Tozzi, Luca Tozzi, Alessandro Pagano, con domicilio eletto presso Antonella Tomassini in Roma, via F. Denza, 27;
Consorzio Cogeri;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. della CAMPANIA – Sede di NAPOLI- SEZIONE V n. 00603/2012, resa tra le parti, concernente ACCERTAMENTO DEL DIRITTO ALLA RESTITUZIONE IN PRISTINO DEI SUOLI – RISARCIMENTO DEI DANNI
Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza 6181/2012 del 04.12.2012
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Enrico Pitea;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2012 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati Fausto Buccellato su delega di Maurizio D’Albora e Luca Tozzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza in epigrafe appellata il Tribunale amministrativo della Campania – Sede di Napoli- ha accolto il ricorso di primo grado proposto dall’ odierno appellato Sig. Pitea Enrico nei confronti del Consorzio COGERI e dell’ ANAS Spa con il quale era stato chiesto l’accertamento del proprio diritto alla restituzione in pristino dei suoli in Arzano – fl.5 p.lle 763, 412, 410, 49 e 48 occupati da COGERI rispettivamente per mq.100, 500, 420, 590 e 1500, ovvero al risarcimento dei danni da occupazione e trasformazione abusiva.
Il primo giudice ha preliminarmente precisato che trattavasi di un ricorso proposto in riassunzione di giudizio (a seguito della sentenza della Corte di Appello di Napoli n.485 del 2010 che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione quanto alla restituzione del suolo o al risarcimento del danno in esito a scadenza dei termini procedurali), e che innanzi al giudice ordinario era stata espletata attività istruttoria al fine di accertare le aree occupate e di quantificare i danni (ed il Tribunale di Napoli, con la sentenza riformata dalla Corte di Appello in punto di giurisdizione aveva condannato il Consorzio COGERI al risarcimento dei danni).
In punto di fatto, i terreni oggetto della controversia rientravano nell’agglomerato industriale di Casoria, Arzano e Frattamaggiore come definiti dal Piano Regolatore Territoriale del Consorzio ASI di Napoli ed interessati dall’attraversamento della Bretella di raccordo Circumvallazione Esterna – Asse mediano; con ordinanza n.750 del 30/12/1986 del Presidente della Giunta Regionale quale Commissario Straordinario di Governo si erano individuate le aree occorrenti per la realizzazione dell’opera e si era stabilito che i lavori e le procedure espropriative dovessero essere conclusi entro il 31/12/1987: ciò non era avvenuto neanche da parte del concessionario Consorzio CO.GE.RI. sebbene l’intervento ultimato avesse poi coinvolto un’area di proprietà della cedente società fallita PRE-SINT Spa per un’entità superiore a quanto indicato nell’originaria ordinanza.
Il Tribunale amministrativo regionale ha quindi affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa in ordine alla detta controversia ( affermando altresì che la domanda di reintegra nel possesso proposta poteva essere soddisfatta con le forme di tutela previste dal codice del processo amministrativo – anziché con quelle di cui all’art 703 c.p.c., che rinviava agli art. 669 bis e ss. c.p.c.-) ed ha esaminato (e respinto) le eccezioni proposte dall’ ANAS con le quali si era sostenuto il difetto di legittimazione attiva del ricorrente, ed il difetto di legittimazione passiva dell’ANAS predetta.
In particolare, quanto ai dubbi in ordine alla legittimazione attiva rispondeva al vero che il Fallimento PRE-SINT Spa aveva venduto a I.C.O. Internazionale Costruzioni Srl il complesso industriale di cui anche ai terreni in questione, ma era altresì rimasto positivamente accertato che, nell’ambito delle iniziative per addivenire in tempi rapidi alla chiusura del fallimento, il Giudice Delegato aveva autorizzato la cessione dei diritti relativi alle indennità di occupazione e di esproprio e che l’originario ricorrente, socio di I.C.O. Internazionale Costruzioni Srl, aveva presentato in proprio un’offerta per l’acquisizione dei diritti relativi alle indennità di esproprio e asservimento ed il Fallimento PRE-SINT Spa effettivamente gli aveva ceduto, giusta scrittura privata registrata il 24/10/2000 i diritti relativi alle indennità di esproprio e asservimento per il corrispettivo di £30.000.000. Pertanto l’eccezione formulata al riguardo doveva essere disattesa.
Nel merito, il primo giudice (sul solco di quanto affermatosi nel processo innanzi al Tribunale ordinario) aveva evidenziato che era rimasta positivamente riscontrata la inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, e l’avvenuta decorrenza dei termini come successivamente fissati senza che fosse notificato il decreto di esproprio ai sensi dell’art.13, comma 3, della Legge n.2359/1865.
Preso atto della intervenuta declaratoria di incostituzionalità dell’art. 43 del D.P.R. n. 327 del 2001 con la sentenza n.293 dell’8 ottobre 2010 ( e della conseguente eliminazione dal mondo giuridico dell’istituto della cd. “acquisizione sanante”) il Tribunale amministrativo ha rammentato che, per porre fine ai contrasti ed alle incertezze giurisprudenziali manifestatesi in costanza del vuoto normativo venutosi a creare, con l’art.34 del Decreto-Legge 6.7.2011, n.98 convertito in Legge 15.7.2011, n.111 era stato reintrodotto dal Legislatore attraverso l’art.42-bis l’istituto dell’acquisizione coattiva dell’immobile del privato utilizzato dall’Amministrazione per fini di interesse pubblico, (potendosi acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene del privato allorchè la sua utilizzazione risponde a “scopi di interesse pubblico” nonostante difetti un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità).
Il primo giudice, ha quindi rimarcato che allorchè venga accertata l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione e la rilevanza nel giudizio dei principi desumibili dall’ art.42-bis, l’accoglimento del ricorso e la condanna dell’Ente al risarcimento ponevano il problema dell’eventuale applicazione dell’art.5-bis del D.L. n.333 del 1992, convertito in Legge n.359 del 1992.
A seguito di un completo excursus degli approdi giurisprudenziali succedutisi con riferimento a tale profilo della controversia, il Tribunale amministrativo ha escluso l’applicabilità della disposizione in ultimo citata, ed è pervenuto all’affermazione per cui dovesse applicarsi l’art.34, comma 4 del cod. proc. ammin. e, fatto riferimento ai poteri equitativi previsti dal sistema, ed alla ratio dell’art.42-bis, ha condannato il Consorzio CO.GE.RI. ed in via gradata l’ANAS all’emanazione, entro 60 giorni dalla comunicazione o notificazione, se antecedente, della sentenza, di un provvedimento di acquisizione dei beni di cui al fl.5 p.lle 763, 412, 410, 49 e 48 ex art.42-bis del T.U. n.327/2001 con indicazione del risarcimento dovuto all’odierno appellato per la perdita della proprietà dei beni (a tal ultimo proposito precisando che, come emerso in sede di relazione di consulenza tecnica, fissandosi al 23/11/1987 la data di immissione in possesso, il più probabile valore di mercato potesse essere individuato in €/mq 26,38in disparte gli interessi di cui all’art.42-bis quale risarcimento per il periodo di occupazione senza titolo).
L’amministrazione rimasta soccombente ha proposto una articolata critica alla sentenza in epigrafe sotto tutti i versanti motivazionali suindicati ripercorrendo la cronologia degli accadimenti e chiedendo la riforma dell’appellata decisione, in quanto ivi erroneamente si era imposta l’adozione di un provvedimento in realtà illegittimo.
Ha in particolare (primo motivo) sollevato le eccezioni processuali di disintegrità del contraddittorio in primo grado (chiedendo quindi l’annullamento della gravata decisione, con rinvio al primo giudice) in quanto con il mezzo di primo grado notificato in riassunzione del giudizio non era stato evocato in giudizio il Presidente della giunta Regionale della Campania – Commissario straordinario di Governo (che invece, era stato evocato, e si era costituito sia in primo che in secondo grado nel processo civile instaurato tra le stesse parti)
Ha parimenti riproposto – in forma di doglianza rubricata al quarto motivo di censura ed attingente il capo di decisione reiettivo di cui alla sentenza gravata – l’eccezione di difetto di legittimazione attiva dell’odierno appellato, e (quinto motivo di appello)quella relativa al proprio difetto di legittimazione passiva (lamentando che la sentenza era, sul punto, viziata anche ex art. 112 cpc in quanto il primo giudice non si era pronunciato sulla eccezione ritualmente sollevata in primo grado dall’Anas).
Nel merito, con il secondo ed il terzo motivo di gravame ha rimarcato che la decisione gravata non era eseguibile in quanto l’opera era stata consegnata alla regione Campania nel 2001 e che il primo giudice aveva errato nell’interpretare il disposto di cui all’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001. Con il sesto motivo di censura, infine, ha prospettato una congerie eterogenea di argomentazioni tra cui la intervenuta prescrizione del petitum risarcitorio e la inammissibilità del gravame per omessa impugnazione del decreto di acquisizione ex art. 9 del d.Lgs n. 354/1999 reso in data 23 maggio 2001
Il controinteressato appellato ha depositato un articolato controricorso contestando l’eccezione di disintegrità del contraddittorio sollevata da Anas SPA in relazione alla asserita pretermissione del Presidente della Regione Campania Commissario Straordinario ex titolo VIII della legge n. 219/1981 e ribadendo la propria legitimatio ad causam.
Nel merito, la sentenza era perfettamente eseguibile ben potendo farsi ricorso alle statuizioni previste ex art. 42 bis del dPR n. 327/2001 e ben potendo l’ente onerato provvedervi a mezzo dell’adozione di un atto paritetico.
Sotto altro profilo, la illegittimità della procedura discendeva dalla inosservanza del disposto di cui all’art. 20 della legge n. 865/1971 in quanto l’ordinanza autorizzativa alla occupazione dei suoli emessa il 30 dicembre 1986 venne eseguita ben oltre il termine perentorio di tre mesi (segnatamente: il 23 novembre 1987, e quindi ben 11 mesi dopo), il che impediva che alla fattispecie in oggetto potesse essere applicato il disposto di cui alla sanatoria prevista ex art. 9 del d.Lgs. n. 354/1999.
In ogni caso l’appellante avrebbe dovuto sollevare la relativa eccezione impugnando la decisione della Corte di Appello.
In ultimo, in carenza di prova in ordine alla avvenuta notifica all’appellante dell’atto di acquisizione del 23 maggio 2001 non era accoglibile la tesi propugnata dall’Anas di avvenuto consolidamento degli effetti ablativi dell’atto a cagione della mancata tempestiva impugnazione da parte degli interessati ed era palesemente destituita di fondamento anche l’eccezione di intervenuta prescrizione quinquennale dei diritti patrimoniali.
Le parti hanno depositato memorie conclusionali puntualizzando e ribadendo le proprie contrapposte difese.
Alla camera di consiglio del 4 maggio 2012 fissata per la delibazione della domanda cautelare la controversia è stata rinviata al merito.
Alla odierna pubblica udienza del 30 ottobre 2012 la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
1.L’appello è parzialmente fondato e merita di essere accolto con conseguente riforma dell’appellata decisione nella parte in cui ha condannato “in via gradata “Anas spa, reiezione del mezzo di primo grado laddove proposto nei confronti di quest’ultima e correzione dell’appellata decisione – che va confermata per il resto, non avendo il Consorzio Cogeri proposto appello- esclusivamente nella parte in cui ha condannato, seppure in via gradata, Anas Spa.
1.1. La prima questione da esaminare in ordine logico è quella relativa alla dedotta disintegrità del contraddittorio durante giudizio di primo grado (in quanto ove il gravame fosse accolto sul punto la sentenza di primo grado dovrebbe essere annullata con rinvio al primo giudice: ciò ex art. 105 co. 1 cpa, – ed anche, in passato, ai sensi dell’art. 35 comma 1, l. 6 dicembre 1971 n. 1034: secondo avveduta giurisprudenza, infatti, ex multis Consiglio Stato , sez. VI, 25 settembre 2009 , n. 5792 in ipotesi di contraddittorio non integro si impone l’annullamento della sentenza di primo grado con rinvio della controversia al primo giudice, ai sensi dell’art. 35 comma 1, l. 6 dicembre 1971 n. 1034.
Consiglio Stato , sez. VI, 25 settembre 2009 , n. 5792).
Detta evenienza, ad avviso di parte appellante sarebbe stata determinata dalla circostanza (in punto di fatto rimasta incontroversa tra le parti) che con il mezzo di primo grado notificato in riassunzione del giudizio non era stato evocato in giudizio il Presidente della giunta Regionale della Campania – Commissario straordinario di Governo di cui al titolo VIII l. 14 maggio 1981 n. 219, (che era stato evocato, invece, e si era costituito sia in primo che in secondo grado, nel processo civile instaurato tra le stesse parti).
1.2. Secondo l’appellante, sussistevano motivi formali e sostanziali per affermare la (erroneamente obliterata dal primo giudice) necessità che il Presidente della giunta Regionale della Campania – Commissario straordinario di Governo avesse partecipato al giudizio riassunto innanzi al Tribunale amministrativo.
Sotto il profilo formale, infatti, trattandosi di prosecuzione del giudizio sarebbe stata necessaria la presenza di tutte le parti sostanziali già evocate innanzi al Giudice ordinario nel processo che diede luogo a riassunzione, ex art. 50 cpc; sotto il profilo sostanziale, poi, tale evenienza era vieppiù necessaria in quanto sussisteva una ipotesi di litisconsorzio necessario.
1.3. Nessuna delle articolazioni della doglianza persuade questo Collegio.
Si ritiene infatti di ribadire in questa sede, in primo luogo, la condivisibilità della opzione ermeneutica secondo cui “ l’atto di riassunzione del processo deve essere notificato a tutti i soggetti nei cui confronti si è costituito l’originario rapporto processuale soltanto quando sussista una ipotesi di litisconsorzio necessario. In caso di litisconsorzio facoltativo -nella specie: obbligazione solidale- l’attore ha facoltà di riassumere il processo soltanto nei confronti di alcune delle originarie parti convenute, scegliendo di limitare ad esse la prosecuzione del giudizio che, pertanto, si estingue nei riguardi delle altre.”( Cassazione civile , sez. I, 01 dicembre 1978 , n. 5681).
Escluso quindi, che vi siano motivi “formali” a sostegno della tesi postulante la doverosa e necessaria evocazione in giudizio di tutte le parti processuali già evocate nel giudizio che diede luogo alla riassunzione, neppure può essere affermata in via di principio la fondatezza della tesi secondo la quale perché si abbia una valida riassunzione la domanda debba essere “identica” in ogni parte (si veda in proposito Cassazione Civile Sez. I, sent. n. 21162 del 04-11-2004 : “anche se la riassunzione prevista dall’art. 50 c.p.c., in forza della quale il giudizio prosegue, non impone di riprodurre nella comparsa di cui all’art. 125 disp.att.c.p.c. tutte le domande originariamente proposte, possono tuttavia prospettarsi domande qualitativamente e/o quantitativamente minori rispetto a quelle già avanzate al giudice incompetente, riducendo il “petitum” ad alcune delle istanze iniziali e confermando tale riduzione con le conclusioni, le quali, se richiamano precedenti domande, non possono che riferirsi a quelle dell’atto riassuntivo.”).
Occorre quindi, in via residuale, interrogarsi sulla eventualità che ricorresse nel caso di specie quella posizione di natura litisconsortile affermata dall’appellante che avrebbe reso necessario che il giudizio riassunto si svolgesse con la necessaria presenza del Presidente della giunta Regionale della Campania – Commissario straordinario di Governo.
Anche sotto tale angolo prospettico, però, il Collegio non concorda con la detta ricostruzione di parte appellante.
Invero si rammenta in proposito che in passato la Suprema Corte di Cassazione ha avuto modo di affermare che (Cassazione civile sez. I 24 dicembre 2002 n. 18328)“in tema di disposizioni in materia di alloggi e di opere infrastrutturali per gli interventi seguiti al terremoto a Napoli del novembre 1980, il trasferimento di tutte le opere sia di edilizia residenziale che infrastrutturali, di cui al titolo VIII l. 14 maggio 1981 n. 219, al patrimonio dei comuni, enti o amministrazioni, per effetto dell’art. 22 d.l. 23 giugno 1995 n. 244 (convertito, con modificazioni, dalla l. 8 agosto 1995 n. 341), comporta, riguardo ai giudizi in corso, promossi nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri, la successione tra enti a titolo particolare nel diritto controverso, con applicazione dell’art. 111 c.p.c.”(n.d.r. nel caso di specie, stante la circostanza che il giudizio era stato iniziato antecedemente alla suindicata disposizione si è affermata la conseguente prosecuzione del processo tra le parti originarie)
Il comma 3 dell’art. 3 del dPCM 21/02/2000 , n. 616400 ha invece stabilito che “resta di competenza ed a carico dell’ANAS l’ultimazione dei lavori per i quali alla data del trasferimento sia stato pubblicato il bando di gara per la realizzazione ovvero lavori per i quali, entro il 31 dicembre 2000, sia stata definita la progettazione e autorizzata dai competenti organi dell’ANAS la pubblicazione del bando di gara. Resta altresì di competenza ed a carico del medesimo ente il contenzioso instaurato per fatti ed atti antecedenti alla scadenza di cui sopra, relativamente ai beni trasferiti.”.
La suindicate norme hanno dato luogo ad una successione a titolo particolare tra enti con trasferimento ex lege di una parte dei beni e rapporti ad un nuovo ente senza l’estinzione di quello originario
In simili casi, ad avviso del Consiglio di Stato , la successione nel processo è disciplinata dall’art. 111 c.p.c., in forza del quale il processo prosegue fra le parti originarie salva l’estromissione consensuale del dante causa; conseguentemente, in carenza della suddetta estromissione, ove l’atto di appello sia stato notificato esclusivamente al nuovo ente avente causa, deve essere ordinata dal Consiglio di Stato, a mente dell’art. 331 c.p.c., l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’ente originario dante causa, trattandosi di una ipotesi di litisconsorzio necessario.( Consiglio Stato , sez. V, 07 settembre 2009 , n. 5238).
Analogo avviso è stato espresso in passato dalla Cassazione Civile(il successore, può essere destinatario dell’impugnazione proposta dall’avversario del suo dante causa, e può resistere all’impugnazione medesima, fermo restando il litisconsorzio necessario tra dante causa -che non sia stato precedentemente estromesso – e successore a titolo particolare. Cassazione civile , sez. II, 27 febbraio 2002 , n. 2889).
Ciò ha luogo, però, laddove il processo sia iniziato antecedentemente alla vicenda successoria (si veda, in particolare, la già citata decisione della Corte di Cassazione civile sez. I 24 dicembre 2002 n. 18328).
Nel caso di specie, tuttavia, l’atto di citazione del primo processo tenutosi innanzi al giudice civile (Tribunale di Napoli) venne notificato in data 22.12.2000, ben successivamente, quindi, al maturarsi della vicenda successoria suddetta (dPCM 21/02/2000, art. 3 comma 3 ) di guisa che è superfluo interrogarsi in ordine alle conseguenze discendenti dalla avvenuta evocazione in quel giudizio civile ( e nel successivo giudizio di impugnazione innanzi alla Corte di Appello) del Presidente della giunta Regionale della Campania – Commissario straordinario di Governo di cui al titolo VIII l. 14 maggio 1981 n. 219 posto che a detta data il fenomeno successorio era già completato e, all’evidenza, ciò esclude qualsivoglia forma di litisconsorzio tra detto ente e l’Anas spa subentrante, non potendo certamente rilevare in punto di individuazione di una condizione lisconsortile obbligatoria argomentazioni afferenti alla difficoltà di difesa dell’Anas discendenti dalla omessa evocazione e costituzione in giudizio del Presidente della giunta Regionale della Campania.
Per concludere sul punto: se è vero che i “fatti di causa” sono risalenti ad una data antecedente all’anno 2000 (e, secondo la prospettazione dell’Anas, al 1995) tuttavia la circostanza che ex lege sia stato disciplinato un fenomeno successorio comprensivo della soggettività passiva processuale e che ciò sia avvenuto in epoca antecedente alla instaurazione dell’odierno giudizio e del giudizio “madre” innanzi al Tribunale ordinario impedisce che possano essere favorevolmente delibate argomentazioni che, al più attengono ai rapporti tra Anas Spa e l’amministrazione Regionale ma che certamente non possono spiegare effetto – sotto tale profilo- sulla individuazione dell’ Amministrazione nel presente giudizio né condurre ad individuare una –inesistente – condizione litisconsortile con il dante causa.
Non trova pertanto applicazione il principio secondo cui “ nell’ipotesi di successione a titolo particolare tra enti con trasferimento ex lege di una parte dei beni e rapporti ad un nuovo ente senza l’estinzione di quello originario, la successione nel processo è disciplinata dall’art. 111 c.p.c., in forza del quale il processo prosegue fra le parti originarie salva l’estromissione consensuale del dante causa; conseguentemente, in carenza della suddetta estromissione, ove l’atto di appello sia stato notificato esclusivamente al nuovo ente avente causa, deve essere ordinata dal Consiglio di Stato, a mente dell’art. 331 c.p.c., l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’ente originario dante causa, trattandosi di una ipotesi di litisconsorzio necessario. “(Consiglio Stato , sez. V, 07 settembre 2009 , n. 5238)trattandosi di vicenda successoria maturata antecedentemente alla introduzione del giudizio innanzi al giudice ordinario (ex multis, peraltro:” in tema di successione a titolo particolare nel diritto controverso, deve escludersi la sussistenza, nelle fasi di impugnazione, di un litisconsorzio necessario fra dante causa e successore a titolo particolare chiamato o intervenuto nel precorso grado di giudizio, qualora il fenomeno successorio sia correlato alla fase liquidatoria di enti destinati alla soppressione (nella specie, Usl), tutte le volte in cui, nel corso di tale fase, la legittimazione processuale e sostanziale già propria di detti enti (nella specie, relativamente alla loro esposizione debitoria), venga esercitata da strutture che operano per conto e nell’interesse degli enti successori (nella specie, delle regioni), con la conseguenza che il cumulo delle legittimazioni così verificatesi in capo all’ente successore toglie rilevanza all’originaria imputazione di esse a soggetti reciprocamente distinti e, quindi, anche alla circostanza di una “preesistente pluralità di parti” che è presupposto necessario dell’applicabilità della disciplina del litisconsorzio . “(Cassazione civile , sez. un., 02 aprile 2002 , n. 4647).
La complessiva doglianza va quindi certamente disattesa.
2.Proseguendo nell’esame delle censure di natura processuale occorre prendere in esame quella con la quale è stata ribadita la carenza di legittimazione attiva di parte appellata (il che avrebbe comportato la originaria inammissibilità del mezzo di primo grado).
2.1.Il primo giudice ha respinto la doglianza alla stregua del seguente iter motivazionale: “il Fallimento PRE-SINT Spa aveva venduto a I.C.O. Internazionale Costruzioni Srl il complesso industriale di cui anche ai terreni in questione, è altrettanto vero che, nell’ambito delle iniziative per addivenire in tempi rapidi alla chiusura del fallimento, il Giudice Delegato aveva autorizzato la cessione dei diritti relativi alle indennità di occupazione e di esproprio e l’odierno ricorrente, socio di I.C.O. Internazionale Costruzioni Srl, presentava in proprio un’offerta per l’acquisizione dei diritti relativi alle indennità di esproprio e asservimento e Fallimento PRE-SINT Spa effettivamente gli cedeva, giusta scrittura privata registrata il 24/10/2000 ed acquisita in allegato (n.17) alla relazione di consulenza tecnica, i diritti relativi alle indennità di esproprio e asservimento per il corrispettivo di £30.000.000.”.
Il Collegio ritiene di dovere confermare detta statuizione.
La pregressa vendita del complesso immobiliare da potere del Fallimento PRE-SINT Spa a I.C.O. Internazionale Costruzioni Srl , non rileva in quanto il fallimento era rimasto titolare dei diritti relativi alle indennità di occupazione e di esproprio.
Come è non infrequente in simili casi, ai fini della chiusura del fallimento il curatore ha proposto al giudice delegato (venendone debitamente autorizzato) la cessione dei predetti “diritti relativi alle indennità di occupazione e di esproprio” all’odierno appellato (socio della compagine societaria che si era resa cessionaria del compendio immobiliare).
Non può dubitarsi, ad avviso del Collegio, che la dizione “diritti relativi alle indennità di occupazione e di esproprio” ricomprendesse la eventuale pretesa risarcitoria nascente dalla asserita illegittimità/irregolarità proprio delle procedure di occupazione ed esproprio.
Per altro verso, la invocazione da parte dell’appellante delle disposizioni di cui all’art. 69 e 70 del RD18 novembre 1923 n. 2440 – oltre a non incidere sulla legittimazione attiva, che discende dalla titolarità del credito ma, semmai, sulla efficacia della cessione del credito medesimo nei confronti dell’appellante -non appare pertinente al caso di specie né risolutiva nel senso di negare la legitimatio ad causam all’odierno appellato.
Si rammenta peraltro che per condivisa giurisprudenza civile”l’art. 69 r.d. 18 novembre 1923 n. 2440, in tema di cessioni relative a somme dovute dallo Stato, non richiede per l’adesione dell’amministrazione, l’adozione di forme particolari, essendo sufficiente che all’amministrazione interessata sia data notizia della cessione in forma idonea a consentirle di disporre le opportune variazioni negli ordini di pagamento. L’adesione dell’amministrazione debitrice è invece richiesta dal successivo art. 70, il cui comma 3 prescrive che «per le somme dovute dallo Stato per somministrazioni, forniture e appalti, devono essere osservate le disposizioni della l. 20 marzo 1865 n. 2248, art. 9, allegato E» a norma del quale «sul prezzo dei contratti in corso non potrà convenirsi cessione, se non vi aderisca l’amministrazione interessata». La necessità dell’adesione dell’amministrazione interessata (la cui mancanza comporta l’inefficacia provvisoria della cessione) sussiste solo sino a quando il contratto è «in corso» e cessa quando questo presupposto viene meno in conseguenza dell’esaurirsi del rapporto contrattuale. Una tale soluzione trova il suo fondamento nella “ratio” della norma, rivolta sia alla conservazione del credito nel patrimonio del soggetto che ha un contratto in corso con l’amministrazione; sia a garantire la regolare esecuzione del rapporto stesso, garantendo che durante il suo svolgimento non vengano meno alla parte i necessari mezzi finanziari. Nel caso, invece in cui il contratto (di durata) abbia esaurito i suoi effetti perché la prestazione della parte privata sia stata correttamente e integralmente eseguita, non è più invocabile la disciplina speciale dell’art. 70 r.d. n. 2440 dell’1923 e torna ad applicarsi quella generale del ricordato art. 69 del medesimo decreto. (ex multis: Cassazione civile , sez. lav., 13 gennaio 2009 , n. 489
La censura va quindi disattesa.
3. Ulteriore eccezione processuale da esaminare preliminarmente rispetto al merito è quella incentrata sul difetto di legittimazione passiva dell’Anas SPA (quinto motivo del ricorso in appello) in relazione al petitum risarcitorio prospettato.
Va in proposito rilevato che coglie senz’altro nel segno il segmento preliminare della predetta censura, laddove si evidenzia il vizio ex art. 112 cpc in cui sarebbe incorso il primo giudice che non ha vagliato le dette argomentazioni già contenute nel mezzo di primo grado.
Ciò non implica però l’annullamento con rinvio della decisione medesima ma impone la riforma della stessa e la delibazione della eccezione da parte di questo Consiglio di Stato in armonia con l’insegnamento tradizionale della giurisprudenza secondo il quale una simile fattispecie di omessa pronuncia non configura un error in procedendo tale da comportare l’annullamento della decisione, con contestuale rinvio della controversia al giudice di primo grado, ma solo un vizio dell’impugnata sentenza che il giudice di appello è legittimato ad eliminare integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo del merito della causa.(, Sez. VI 30 agosto 2011
n. 4849).
3.1. Anche nel merito ritiene il Collegio che la censura meriti un favorevole scrutinio.
3.2. Il Collegio non ritiene sul punto di doversi discostare dagli approdi cui sono giunte le Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la decisione n. 6769/2009 (parte processuale di detta causa era proprio il consorzio Cogeri), le cui complessive argomentazioni devono intendersi integralmente richiamate in questa sede.
In particolare, la Corte regolatrice della giurisdizione, dopo una approfondito excursus anche in ordine alla controversa figura della “concessione traslativa” ha fatto presente che in passato essa stessa, al fine di rafforzare la tutela spettante al proprietario espropriato, aveva specificato:
“1) che il mero ricorso allo, strumento della concessione traslativa con l’attribuzione al concessionario affidatario dell’opera, della titolarità di poteri espropriativi, non può comportare indiscriminatamente l’esclusione di ogni responsabilità al riguardo del concedente. Perchè ciò avvenga è infatti necessario in osservanza al principio di legalità dell’azione amministrativa, che l’attribuzione all’affidatario di detti poteri e l’accollo da parte sua degli obblighi indennitari siano previsti da una legge che espressamente li autorizzi: non essendo altrimenti consentito alla p.a. disporne a sua discrezione onde sollevarsi dalle responsabilità che il legislatore le attribuisce;
2) che d’altra parte, ove detta legge non lo preveda o non lo consenta, l’accollo degli obblighi indennitari (e risarcitori) può essere utilmente invocato purchè non sia rimasto fatto interno tra espropriante ed affidatario, e quest’ultimo nell’attività che lo abbia portato in contatto con il soggetto passivo dell’esproprio, si sia correttamente manifestato come titolare delle relative obbligazioni, oltre che investito dell’esercizio del potere espropriativo (Cass. 6807/2007; 25544/2006;464/2006; 821/2004);
3) che in ogni altro caso si aggiunge la responsabilità del concedente a quella dell’affidatario quale che sia il contenuto della delega conferita a quest’ultimo, nonchè delle pattuizioni tra detti soggetti intercorse.”.
La Corte tuttavia, aveva rimarcato che nel caso in esame (identico, anche sotto il profilo fattuale a quello in oggetto) proprio la legge 14 maggio 1981 n. 219 , che d’altra parte aveva introdotto una disciplina speciale sotto diversi profili in deroga alla disciplina sulle espropriazioni, autorizzava il ricorso alla concessione traslativa: con la conseguenza che la fonte della responsabilità esclusiva del concessionario e della sua legittimazione passiva sia in relazione al risarcimento del danno per le appropriazioni illegittime, che in relazione al pagamento dell’indennità dovute in conseguenza di espropriazioni rituali, doveva essere individuata proprio nelle menzionate norme di legge.
L’affermazione contenuta nella citata decisione si salda con quella già in passato fatta propria dalla Corte di Cassazione, (Cass. civ. Sez. III, 19-12-2006, n. 27140) a tenore della quale “in tema di esecuzione di opere ricomprese nel programma straordinario di urbanizzazione nell’area metropolitana del Comune di Napoli previsto dalla legge 14 maggio 1981 n. 219, le norme di cui agli artt. 81 e ss. di detta legge demandano necessariamente all’ente concessionario il compimento in nome proprio di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la realizzazione del programma edilizio, ancorché comportanti l’esercizio di poteri di carattere pubblicistico, quali quelli inerenti all’espletamento delle procedure di espropriazione ; correlativamente, l’ente concessionario – e non già la P.A. concedente – risponde direttamente dei danni cagionati a terzi dall’opera pubblica e delle obbligazioni strumentalmente preordinate alla sua esecuzione, derivino gli stessi da attività legittima ovvero (ed a maggior ragione, atteso anche il carattere personale della relativa responsabilità) da illecito aquiliano. (Conseguentemente è l’ente concessionario, e non la P.A. concedente, ad avere la legittimazione passiva rispetto a una azione di risarcimento dei danni provocati nel corso dei lavori di edificazione di un complesso residenziale da realizzare nell’ambito dei programmi di cui alla legge 14 maggio 1981 n. 219 e il rilievo del difetto di legittimazione va effettuato dal giudice d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento, salvo il mite dell’eventuale formazione del giudicato interno. )
Ed anche in passato la Corte di Cassazione (Cass. civ. Sez. I, 19-04-2005, n. 8197) in analoga controversia in cui era stato convenuto il Consorzio Cogeri aveva confermato il principio affermato dalla Corte di Appello secondo il quale “la convenzione stipulata con l’Amministrazione non poteva che essere interpretata in senso conforme alla disposizioni dagli art. 82 a segg. della legge n. 219/1981 che prevedono soltanto la cd. concessione traslativa ( cui eventuali deroghe potevano essere apportata con ordinanze commissariali, nel caso mai adottate)”.
Da tali approdi non ritiene il Collegio di doversi discostare, stante la identità della situazione presa in esame dalla Suprema Corte di Cassazione nelle dette fattispecie rispetto a quella su cui si controverte e si osserva per incidens, peraltro, che già il Tribunale Ordinario adito in primo grado aveva rilevato la esclusività della legittimazione passiva (e della responsabilità)del citato Consorzio, in relazione alla natura dei poteri allo stesso spettanti in quanto conferitigli dall’amministrazione e discendenti direttamente dalla previsione di legge.
Da tali considerazioni, di natura certamente assorbente rispetto agli altri motivi di censura proposti dall’Anas (investenti il merito della statuizione ed alla cui trattazione all’evidenza l’ente non ha interesse, essendosi esclusa in via radicale la propria responsabilità per i fatti di causa e, di converso, non avendo il Consorzio Cogeri interposto a propria volta gravame) discende l’accoglimento dell’appello e, in parziale riforma dell’appellata decisione, che va confermata per il resto, deve disporsi l’annullamento della pronunciata condanna (all’emanazione di un provvedimento di acquisizione ex art.42-bis del T.U. n.327/2001 con indicazione del risarcimento dovuto a parte ricorrente per la perdita della proprietà dei beni.)esclusivamente nella parte in cui attinge “in via gradata all’Anas”.
4. La complessità delle questioni esaminate legittima la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)definitivamente pronunciando sull’appello, numero di registro generale 2932 del 2012 come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente nei termini di cui alla motivazione che precede e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, che va totalmente confermata per il resto, annulla la condanna “in via gradata dell’Anas” e respinge il ricorso di primo grado nella parte in cui era stata chiesta la condanna dell’Anas medesima.
Spese processuali del doppio grado compensate
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Anna Leoni, Presidente FF
Fabio Taormina, Consigliere, Estensore
Raffaele Potenza, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere
Il 04/12/2012DEPOSITATA IN SEGRETERIA
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
