Ministero
dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Dipartimento per lo
Sviluppo dell’Istruzione DIREZIONE GENERALE PER GLI ORDINAMENTI
SCOLASTICI. Area dell’Autonomia Scolastica – Ufficio XI. Segreteria del
Consiglio Nazionale P.I.
Roma, 11 aprile 2002
All’On.le Ministro
S E D E
Oggetto: Parere su "Disegno di legge-delega recante norme generali
sull’istruzione e sui livelli essenziali delle prestazioni in materia di
istruzione e di formazione professionale".
Adunanza dell’11 aprile 2002
IL CONSIGLIO NAZIONALE DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE
Vista la nota prot. n.1399/UL B9 del 25 febbraio 2002, con la quale
l’Ufficio Legislativo ha chiesto il parere del C.N.P.I. in merito
all’argomento in oggetto;
Visti gli artt. 24 e 25 del D. L.vo n. 297 del 16.4.1994 ;
Vista la relazione della Commissione consiliare, appositamente
costituita per l’esame istruttorio, ed incaricata di riferire al
Consiglio in ordine all’argomento in oggetto specificato;
dopo ampio ed approfondito dibattito,
ESPRIME QUANTO SEGUE :
Premessa: le ragioni di una scelta
La richiesta di parere sul Disegno di Legge di
Delega al Governo per la definizione delle norme generali
sull’istruzione e dei livelli delle prestazioni in materia di istruzione e
formazione professionale, è stata formalizzata solo in data 25 febbraio
2002 quando, il CNPI , ritenendo non pi๠sostenibile il silenzio su una
vicenda assolutamente decisiva per il sistema educativo di istruzione e
formazione del Paese, si era già attivato per una pronuncia di propria
iniziativa. Pur apprezzando il proposito dell’Amministrazione, il CNPI non
può esimersi dal sottolineare la tardività di un coinvolgimento che
giunge al termine di una lunga fase istruttoria, conclusasi con la
predisposizione ed il varo da parte del Governo di una specifica
iniziativa legislativa, che comporta il naturale trasferimento sia del
dibattito tecnico-professionale sia di quello politico-istituzionale
esclusivamente nella sede parlamentare, affidandone la responsabilità
degli esiti al confronto tra le forze politiche, che appare già
chiaramente delineato e sedimentato, anche per effetto delle articolate
valutazioni e delle intese maturate nel confronto tra Governo e Conferenza
unificata Stato-Regioni.
Il CNPI, inoltre, facendo propri gli orientamenti, le
considerazioni e i rilievi emersi dai Comitati Orizzontali chiamati
a contribuire alla predisposizione del presente parere, ritiene di non
poter sottacere l’avvenuta riproposizione da parte dell’Amministrazione di
un percorso istruttorio che non ha saputo prevedere adeguate forme e
modalità di coinvolgimento e partecipazione delle scuole e dei suoi
operatori, la cui stragrande maggioranza – totalmente esclusa dai circuiti
delle "consultazioni" – lamenta e denuncia un deficit
informativo, quale fonte non trascurabile delle diffuse tensioni e
preoccupazioni che si agitano nella scuola stessa, da tempo oramai scossa
da annunci riformistici che ” fatta eccezione per i provvedimenti
attuativi dell’Autonomia e dell’elevamento dell’obbligo di
istruzione ” non riescono a superare lo stadio dell’intenzionalità ,
anche perché non sufficientemente sostenuti nella fase di realizzazione.
Per le ragioni suddette, il CNPI esprime l’avviso che
destinatari del parere, oltre che l’Amministrazione richiedente, debbano
essere il Parlamento e le scuole. Da ciò consegue la scelta redazionale
di un parere caratterizzato da profili di essenzialità e condivisione,
escludendo una conclusione standardizzata in termini di
"favorevole" o "contrario", inevitabilmente
divaricante e facilmente strumentalizzabile. Essenzialità in quanto,
rinunciando al metodo emendativo utilizzato in altre occasioni,
nell’analisi del testo del DDL di Delega si è proceduto
all’evidenziazione dei "nodi" ritenuti maggiormente
problematici. Condivisione, giacché, pur avendo i singoli Consiglieri e
le varie Delegazioni rappresentate nel Consiglio ovviamente maturato
propri convincimenti e specifiche valutazioni di merito sull’intero
provvedimento, si è optato per la registrazione dei punti di totale
convergenza, al fine di valorizzare il parere stesso, quale possibile
contributo propositivo al dibattito parlamentare e strumento di
comunicazione orientativa utilizzabile per la discussione nelle scuole.
Questioni fondamentali: aspetti di metodo
Il CNPI. condivide la necessità di una iniziativa parlamentare
finalizzata alla riconsiderazione complessiva del sistema di istruzione e
formazione tenendo conto del ridisegno delle competenze dello Stato e
delle Regioni operato dalla recente legge di modifica del Titolo V della
parte seconda della Costituzione.
Il CNPI ritiene però che la Legge Delega non sia lo
strumento adeguato per affrontare tale riforma.
Una riforma di tale rilevanza dalla quale dipende il
futuro culturale, sociale ed economico del paese deve essere il frutto del
confronto pi๠ampio possibile con il coinvolgimento del mondo della
cultura, delle forze sociali ed economiche, delle organizzazioni ed
associazioni professionali, della scuola e soprattutto del Parlamento,
sede della sovranità popolare dove pluralismo politico, culturale,
religioso e specificità territoriali trovano compiuta sintesi.
La Legge Delega, infatti, attribuisce al solo Governo,
previo parere delle competenti Commissioni Parlamentari e sentita la
Conferenza Unificata Stato Regioni, la facoltà di emanare uno o pià¹
Decreti Legislativi che riguardano, tra l’altro:
– le norme sulla valutazione degli apprendimenti e
della qualità del sistema educativo di istruzione e formazione;
– l’individuazione del nucleo essenziale dei piani
nazionali di studio relativamente agli obiettivi specifici di
apprendimento, alle discipline e alle attività obbligatorie e ai limiti
di flessibilità interni all’organizzazione scolastica;
– la determinazione delle modalità di valutazione dei
crediti scolastici.
L’iter legislativo previsto vanifica, dunque, il
diritto delle rappresentanze della scuola ad esprimere le proprie
indicazioni in materia di riforma degli ordinamenti e non riconosce al
CNPI la potestà di formulare il parere in ordine ai piani di studio, agli
standard di apprendimento, alla valutazione dei risultati, al quadro
orario degli insegnamenti obbligatori, ed a quant’altro la normativa
vigente contempla. Ne consegue il rischio di vedere la scuola costretta a
subire una riforma che dovrebbe invece ottenere quel consenso
indispensabile in vista di una sua piena realizzazione e del suo
radicamento nel tessuto sociale.
Tutte le volte che il CNPI ha espresso pareri o si è pronunciato su
provvedimenti di innovazione metodologico-didattica o su iniziative di
riforma ordinamentale in materia scolastica, ha costantemente evidenziato
il ruolo decisivo e ineludibile delle scuole e dei suoi operatori. Il CNPI
è profondamente convinto che obiettivo prioritario e irrinunciabile di
qualsiasi processo riformatore debba consistere nell’effettivo e
verificabile innalzamento della qualità dell’offerta formativa per
rendere generalizzato e concretamente esigibile il diritto
costituzionalmente garantito all’istruzione ed alla formazione. II
perseguimento di questi obiettivi è sicuramente legato alla
predisposizione di tutte le necessarie condizioni di fattibilità , ma è
altrettanto subordinato al livello di coinvolgimento,
corresponsabilizzazione e condivisione di tutte le componenti che danno
vita alla comunità scolastica, a partire dal personale docente.
Protagonisti veri di qualsiasi riforma sono sostanzialmente coloro che
hanno il compito di realizzarla.
A tal proposito è il caso di ricordare che, proprio i docenti e le
scuole, in pi๠di una circostanza, hanno anticipato e promosso processi
innovativi, successivamente generalizzati e ricondotti ad ordinamento per
tutto il territorio nazionale.
La storia e l’esperienza pregressa ci insegnano, infatti, che le
riforme pi๠autentiche e durature sono state proprio quelle partite dalle
scuole o che nelle scuole hanno trovato sostegno e validazione. Eludere o
sottovalutare questo passaggio, come sta avvenendo nel caso in esame,
rischia quindi di delegittimare qualsiasi percorso riformatore
esponendolo, quanto meno, a serie probabilità di insuccesso.
Il CNPI ribadisce, pertanto, la richiesta al governo e al Parlamento di
recuperare un fattivo coinvolgimento delle scuole.
L’ordinamento tuttora vigente, anche per effetto della recente
proroga legislativamente disposta, affida al CNPI – tra l’altro ”
l’importante e delicata funzione di esprimere " anche di propria
iniziativa, pareri su proposte o disegni di legge e in genere in materia
legislativa e normativa attinente alla pubblica istruzione" (D.L.vo
297/94, art. 25, comma 1, lett. c). Addirittura, "nei casi di
questioni generali in materia di programmazione dello sviluppo della
scuola e di contenuti culturali e didattici, nonché di riforma di
struttura di uno degli ordini scolastici, il parere è obbligatorio"
(ibidem, comma 2).
Tale prerogativa, in particolare, è stata anche esplicitamente
richiamata dall’art. 8 del D.P.R. 275/99, allorché declinando le
competenze del Ministro in materia di definizione dei curricoli, ne ha
subordinato l’esercizio al previo parere delle competenti commissioni
parlamentari, "sentito il CNPI ".
Il CNPI in tutta la sua storia ha costantemente esercitato questa
funzione ” e talvolta ha dovuto rivendicarla ” non soltanto nella sua
veste di organo di consulenza tecnico-scientifica del Ministro/Presidente,
ma anche e soprattutto come massimo organo collegiale democratico di
rappresentanza del personale della scuola.
Il CNPI esprime, quindi, preoccupazione e dissenso per l’assoluta
mancanza, nell’articolato e nella Relazione illustrativa del DDL di
delega, di richiami al ruolo del CNPI nella procedura di definizione dei
Decreti Legislativi di attuazione e gestione della Delega da parte del
Governo; omissione ritenuta gravissima e inaccettabile – in particolare
” in relazione ai previsti Regolamenti sulle materie elencate alle
lettere a), b) e c) dell’art. 7, comma 1, la cui procedura attuativa
chiama in causa esclusivamente le Commissioni parlamentari e la Conferenza
unificata Stato-Regioni.
Accanto alla denuncia della suddetta omissione, il CNPI rivendica il
diritto – dovere ad esprimere il proprio contributo tecnico-
professionale, nella definizione dei provvedimenti attuativi della
riforma, una volta licenziata dal Parlamento.
Questioni fondamentali: aspetti di merito
Lo Stato, a norma del dettato di cui all’art. 3, lett. n, della L.
3/2001, ha legislazione esclusiva in materia di "norme generali
sull’istruzione". A parere del CNPI ne consegue che spettano allo
Stato: la definizione degli obiettivi e degli standard formativi; la
valutazione della qualità dell’offerta formativa; la regolamentazione
dell’autonomia scolastica; la disciplina dello stato giuridico dei
docenti; la tutela della libertà di insegnamento e di apprendimento e
dei diritti degli studenti e delle famiglie. Sempre a parere del CNPI
spettano, invece, alle Regioni, alle Province ed ai Comuni, a norma
del Decreto l.vo 112/98 e della L. 3/2001 competenze in materia di
programmazione dell’offerta formativa sul territorio. E’
legittimo, pertanto, ritenere che ogni sovrapposizione di compiti e di
potestà non risponde allo spirito ed al dettato del nuovo Testo
costituzionale, che tiene ferma la distinzione sussistente tra la
funzione istituzionale della scuola, affidata allo Stato e le nuove
competenze delle Regioni e degli Enti territoriali e locali in materia
di istruzione e formazione professionale.
La scuola è servizio alla persona e come tale va garantita
nell’esercizio della sua funzione istituzionale, ovvero nell’azione
volta ad assicurare a tutti gli studenti, al cittadino, pari
opportunità formative; in tal senso, trova piena legittimazione la
unitarietà del sistema formativo, e trova significato e senso
l’obbligo fatto allo Stato di garantire i livelli essenziali delle
prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale. Ogni
altra interpretazione, volta a consentire la devoluzione alle Regioni
di poteri e compiti spettanti allo Stato, è in netto contrasto
peraltro con quanto previsto dal riformulato art. 117, commi 3 e 6
della nostra Costituzione, e non tiene in giusta considerazione la
complementarità tra gli insegnamenti impartiti ed il valore legale
del titolo di studio e la sua spendibilità in ambito comunitario.
Il CNPI non condivide la previsione di riservare alle Regioni una
quota orario dei
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