ESPROPRIAZIONE PER REALIZZAZIONE PARCO ARCHEOLOGICO E NATURALISTICO – Consiglio di Stato Sentenza n. 5976/2012
sul ricorso numero di registro generale 5535 del 2008, proposto dalle signore Michetti Laila, Michetti Pasqualina, Michetti Alba Maria e Michetti Anna Rosaria, rappresentate e difese dall’avv. Italo Spagnuolo Vigorita, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, via Torino, 7;
contro
del Comune di Pescara, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Pesce e Paola Di Marco, con domicilio eletto presso il primo in Roma, piazza Borghese, 3;
nei confronti di
il Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza per i beni archeologici per l’Abruzzo, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
sul ricorso numero di registro generale 6082 del 2008, proposto dal signor Filippone Mezzopreti Gomez Diego, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Di Caprio, con domicilio eletto presso Marino Marini in Roma, via Appia Nuova, 96;
contro
il Comune di Pescara, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Pesce e Paola Di Marco, con domicilio eletto presso il primo in Roma, p.zza Borghese, 3;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, n. 131/2008, resa tra le parti, concernente ESPROPRIAZIONE PER REALIZZAZIONE PARCO ARCHEOLOGICO E NATURALISTICO
Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 5976/2012 del 27.11.2012
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 giugno 2012 il Cons. Bernhard Lageder e uditi per le parti l’avvocato Spagnuolo Vigorita, anche per delega dell’avvocato Di Caprio, l’avvocato Pesce, nonché l’Avvocato dello Stato Varrone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il T.a.r. per l’Abruzzo, con la sentenza in epigrafe (n. 131/2008), definitivamente pronunciando sui ricorsi n. 218 del 2005, n. 186 del 2006, n. 449 del 2007 (ricorrenti Michetti) e n. 190 del 2006 (ricorrente Mezzopreti), integrati da motivi aggiunti, proposti dagli odierni appellanti avverso una serie di atti del Comune di Pescara e della Soprintendenza per i beni archeologici per l’Abruzzo, aventi ad oggetto la realizzazione del Parco archeologico e naturalistico di Colle del Telegrafo, nel cui ambito ricadevano gli immobili di proprietà degli stessi ricorrenti, provvedeva come segue:
(i) respingeva il ricorso n. 218/2005, proposto (dalle ricorrenti Michetti Laila, Michetti Pasqualina, Michetti Alba Maria e Michetti Anna Rosaria, nella loro qualità di comproprietarie di una serie di particelle edilizie dell’estensione complessiva di mq 37.958, site nel Comune di Pescara, località Colle del Telegrafo, ed ereditata dallo scultore e imprenditore Micchetti Vicentino, il quale era intenzionato a realizzarvi un complesso turistico-alberghiero) avverso il decreto soprintendentizio n. 11 del 13 aprile 2005 (e la comunicazione di avvio del procedimento del 31 marzo 2005), di occupazione temporanea (per dodici mesi) degli immobili di loro proprietà per procedere a saggi di scavo per stabilire l’esatta estensione, articolazione e consistenza dei resti archeologici rinvenuti, in funzione della realizzazione del parco archeologico (in relazione al quale era stato concluso un accordo di programma tra la Soprintendenza e il Comune di Pescara), ritenendo infondati sia i dedotti vizi di natura procedimentale, sia i dedotti profili di eccesso di potere sub specie di irragionevolezza, contraddittorietà, incongruità e difetto di motivazione e d’istruttoria con riguardo alla rilevanza archeologica dei reperti ritrovati e alla ridotta area del relativo ritrovamento;
(ii) respingeva il ricorso n. 186 del 2006, proposto (alla sola ricorrente Michetti Laila) avverso la deliberazione del Consiglio comunale di Pescara n. 305 del 20 febbraio 2005, avente ad oggetto l’approvazione del progetto definitivo in variante al p.r.g. in relazione alla realizzazione del Parco archeologico di Colle del Telegrafo, nonché avverso la deliberazione consiliare n. 38 del 16 febbraio 2006, con la quale era stata disposta l’efficacia della delibera n. 305/2005 con correlativa dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, oltre che avverso gli atti presupposti e consequenziali, disattendendo le dedotte censure di violazione (sotto vari profili) della disciplina di cui al d.P.R. 6 giungo 2001, n. 327, e dell’art. 14 l. 11 febbraio 1994, n. 109;
(iii) respingeva i motivi aggiunti al ricorso sub (ii), proposti per vizi d’illegittimità derivata avverso il provvedimento dirigenziale comunale n. 70187 del 3 luglio 2006, avente ad oggetto la notifica ex art. 20, comma 1, d.P.R. della determinazione provvisoria dell’indennità d’esproprio, e avverso la perizia di stima redatta il 30 giugno 2006;
(iv) respingeva il ricorso n. 190 del 2006, proposto (dal ricorrente Mezzopreti, pure in qualità di proprietario di immobile sito in località Colle del Telegrafo del Comune di Pescara) avverso le deliberazioni della Giunta municipale di Pescara n. 72 del 20 gennaio 2005 e n. 1181 del 1° dicembre 2005, e le deliberazioni consiliari n. 305 del 20 dicembre 2005 e n. 38 del 16 febbraio 2006, inerenti all’approvazione del progetto preliminare e rispettivamente definitivo per la realizzazione del Parco (rispettivamente all’approvazione di correlativa variante al p.r.g.), nonché avverso i successivi atti comunali n. 23801 senza data e n. 91023 del 5 luglio 2007, inerenti al correlativo procedimento espropriativo, ritenendo infondate le dedotte censure di violazione di legge ed eccesso di potere;
(v) respingeva il ricorso n. 449 del 2007, proposte (dalle ricorrenti Menichetti) avverso la delibera del Consiglio comunale di Pescara n. 94 dell’8 giugno 2007, di approvazione alla variante al p.r.g., e il decreto di esproprio del 30 luglio 2007 (oltre che avverso i relativi atti presupposti), sempre finalizzati alla realizzazione del menzionato Parco, ritenendo privi di consistenza i dedotti vizi di violazione di legge ed eccesso di potere;
(vi) dichiarava le spese di causa interamente compensate tra le parti.
2. Avverso tale sentenza interponevano appello (rubricato al n. 5535 del 2008) le originarie ricorrenti Michetti Laila, Michetti Pasqualina, Michetti Alba Maria e Michetti Anna Rosaria, riproponendo i motivi di primo grado (da p. 10 a p. 22 del ricorso in appello) e formulando i seguenti motivi d’appello avverso la sentenza (da p. 22 a p. 26 dello stesso atto d’impugnazione):
a) l’erronea omessa considerazione “(…)dell’impostazione sostanzialmente unitaria dell’azione e del nesso, obiettivamente sussistente e facilmente rilevabile, fra tutti i motivi di ricorso (…)”, con le conseguenze del sovvertimento dell’“(…) iter logico-giuridico che l’ordinamento richiede al fine di legittimare l’esercizio del potere ablatorio (…)” e dell’artificiosa frammentazione dell’esame dei motivi di ricorso comportanti la mancata considerazione della “(…)reiterata violazione delle più elementari norme poste a tutela del diritto di proprietà (…)” (v. così, testualmente, il ricorso in appello);
b) l’erronea omessa considerazione della violazione dei diritti partecipativi nella formazione degli atti fondamentali della procedura espropriativa;
c) l’erroneo disconoscimento di qualsiasi rilevanza alla mancata conclusione del procedimento di imposizione del vincolo archeologico, accompagnata dall’altrettanto erronea attribuzione di rilievo decisivo al semplice ritrovamento di reperti, la cui rilevanza ai fini di tutela del patrimonio archeologico sarebbe “tutta da dimostrare”;
d) l’erroneo collegamento della dichiarazione di pubblica utilità all’approvazione del progetto definitivo (di cui alle delibere consiliari n. 305 del 2005 e n. 38 del 2006), anziché ad atti risalenti nel tempo, ormai decaduti;
e) l’erronea negazione di qualsiasi rilievo relativo all’identità del nuovo progetto con quello anteriore, accompagnato da una sensibile e ingiustificata riduzione delle somme a disposizione per gli espropri, pur a fronte di una maggiore estensione della superficie da espropriare (originariamente limitata alla sola particella 229);
f) l’omessa valorizzazione della valenza lesiva della reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio, anche sotto il profilo risarcitorio;
g) l’erronea reiezione delle censure relative all’immotivata reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio, risalente alle previsioni di piano del 1977, sulla base dell’erroneo rilievo che il ritrovamento, per la prima volta nell’anno 2002, di alcuni reperti archeologici di dubbio valore consentisse, per di più in assenza del parere definitivo della Soprintendenza, di giustificare l’imposizione di un vincolo di durata ultratrentennale senza indennizzo;
h) l’erronea affermazione che le censure sollevate dalle ricorrenti in ordine all’esiguità dell’indennità d’esproprio avrebbero dovute essere fatte valere in sede di opposizione alla stima, omettendo di considerare che le censure attenevano alla “mancata indicazione dei criteri di determinazione della stessa”.
Le ricorrenti chiedevano dunque, in riforma dell’appellata sentenza, l’accoglimento dei ricorsi di primo grado, comprese le domande risarcitorie.
3. Con separato ricorso in appello (rubricato al n. 6082 del 2008) la sentenza veniva impugnata altresì dall’originario ricorrente Mezzopreti, il quale deduceva motivi d’appello letteralmente identici a quelli proposti dalle ricorrenti Michetti.
4. In entrambi i giudizi d’appello si costituiva il Comune di Pescara, contestando la fondatezza degli appelli e chiedendone il rigetto.
5. Nel giudizio sub n. 5535 del 2008 si costituiva altresì il Ministero per i beni e le attività culturali, resistendo.
6. Disattesa in quest’ultimo giudizio con ordinanza n. 5890/2008 l’istanza di sospensiva, le due cause all’udienza pubblica del 12 giugno 2012 venivano trattenute in decisione.
7. Premesso che a norma dell’art. 96 cod. proc. amm. i due ricorsi in appello, proposti avverso la medesima sentenza, devono essere riuniti, si osserva che gli appelli devono essere disattesi, per le seguenti ragioni (di rito e di merito).
7.1. Entrambi i ricorsi in appelli, strutturati in modo sostanzialmente identico, contengono una parte, nella quale vengono proposti i motivi di primo grado (v. pp. 10 – 22 del ricorso n. 5535 del 2008, appellanti Michetti, rispettivamente pp. 7 – 20 del ricorso n. 6082 del 2008, appellante Mezzopreti), senza che sia svolta censura alcuna con riguardo alle motivazioni puntualmente addotte dal T.a.r. a supporto del rigetto delle censure di primo grado.
Orbene, in conformità al prevalente orientamento di questo Consiglio di Stato, formatosi sulla disciplina processuale vigente prima dell’entrata in vigore del cod. proc. amm. (applicabile ratione temporis alla fase introduttiva delle presenti cause d’appello), la semplice riproposizione delle censure di primo grado va dichiarata inammissibile, in quanto le stesse devono essere accompagnate dalla specifica contestazione delle argomentazioni sviluppate nell’appellata sentenza a suffragio delle statuizioni di rigetto dei motivi medesimi (v., tra le tante, C.d.S., Sez. VI, 18 gennaio 2010, n. 132; C.d.S., Sez. VI, 1 luglio 2009, n. 4238).
Ne consegue che possono essere considerati ritualmente introdotti i soli motivi di critica alle argomentazioni della sentenza di primo grado, contenuti, con identica formulazione letterale, nelle pagine 22-26 e rispettivamente 20-23 dei due ricorsi, riassuntivamente riportati sopra sub 2.
7.2. Scendendo alla disanima di tali motivi d’appello, si osserva che destituito di fondamento è il motivo sub 2.a), in quanto nel giudizio amministrativo di legittimità, di natura impugnatoria, i motivi di ricorso segnano la causa petendi dell’esperita azione di annullamento, sicché ne deriva il potere/dovere dell’organo giudiziario di esaminare ciascuno dei dedotti motivi, per non incorrere nel vizio di omessa pronuncia. Avendo il T.a.r. adito affrontato in modo puntuale (ed esauriente) le singole censure dedotte dagli originari ricorrenti, lo stesso ha assolto pienamente all’onere motivazionale proprio di un provvedimento decisorio quale la sentenza, e non risulta fondata la censura di un’asserita “frammentazione artificiosa” dell’esame dei motivi di ricorso, riflettendo invero l’impianto motivazionale dell’appellata sentenza, in corretta applicazione del principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, l’articolazione dei motivi dei ricorsi di primo grado, né essendo ravvisabile nesso causale alcuno tra la tecnica di trattazione dei singoli motivi, adottata dal T.a.r., e l’esito del giudizio di primo grado, connotato dalla soccombenza degli originari ricorrenti.
7.2. Privo di pregio è, altresì, il motivo sub 2.b), avendo il T.a.r. correttamente ricostruito i momenti di partecipazione dei ricorrenti al procedimento espropriativo, a ragione escludendo correlativi vizi procedimentali, sia con riguardo al progetto preliminare per la realizzazione del Parco archeologico e naturalistico di Colle del Telegrafo, approvato con delibera della Giunta municipale n. 72 del 2005 (comportante il vincolo preordinato all’esproprio), sia con riguardo al secondo progetto preliminare approvato con delibera della stessa Giunta n. 1181 del 1° dicembre 2005 (apportante modifiche al primo progetto, in esito ai risultati delle indagini di scavo eseguite nelle more), sfociate nella delibera consiliare n. 305 del 20 dicembre 2005.
Infatti, l’avviso ex art. 11, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 327 del 2001 risulta comunicato alla ricorrente Michetti Laila (all’epoca risultante unica intestataria catastale dell’immobile interessato dalla procedura, e dunque “fisiologica” destinataria della comunicazione in oggetto, mentre l’Amministrazione non è tenuta a indagini ulteriori, finalizzate ad accertare l’identità di altri comproprietari, essendo per contro onere dei privati attivarsi per l’aggiornamento catastale) il 1° dicembre 2005, con sostanziale garanzia del diritto di partecipazione procedimentale, a prescindere dal rilievo che alla stessa ricorrente già il 28 febbraio 2005 risulta essere stato inviato l’avviso di avvio del procedimento di espropriazione per pubblica utilità.
In ogni caso, come puntualmente rilevato nell’appellata sentenza, nella specie operava la fattispecie sanante ex art. 21-octies, comma 2, l. n. 241 del 1990, in quanto il vincolo non poteva che essere apposto sul terreno, sul quale erano stati rinvenuti i reperti d’interesse archeologico, sicché il contenuto del provvedimento non poteva che essere quello di assoggettare al vincolo espropriativo l’area di rinvenimento dei reperti.
La censura di violazione dei diritti di partecipazione procedimentale nella fase di conclusione dell’accordo di programma intervenuto il 26 novembre 2002 (ai sensi dell’art. 34 d.lgs. n. 267 del 2000) tra Comune e Soprintendenza è inammissibile, non risultando l’accordo in questione impugnato in primo grado, con conseguente inammissibilità per il divieto dello ius novorum in appello (in disparte la considerazione, che un’eventuale impugnazione, con i ricorsi di primo grado proposti negli anni 2005, 2006 e 2007, sarebbe stata comunque tardiva) e impedimento dell’ingresso di ogni correlativa questione di merito.
Si precisa, da ultimo, che non risulta specificamente impugnato il capo della sentenza di primo grado, reiettivo delle censure di natura formale-procedimentale dedotte (col ricorso n. 218 del 2005) avverso il decreto soprintendentizio di occupazione temporanea n. 11 del 13 aprile 2005, sicché ogni relativa questione esula dal devolutum.
7.3. Infondati sono i motivi d’appello sub 2.c), 2.d), 2.e), 2.f) e 2.g), tra di loro connessi e da esaminare congiuntamente.
In disparte ogni questione sulla natura conformativa o preordinata all’esproprio della destinazione a verde pubblico impressa sull’area di Colle del Telegrafo, di ubicazione dei fondi degli odierni appellanti, dai piani regolatori generali di Pescara che si sono succeduti sin dal 1977/1979 (da ultimo, il p.r.g. adottato nel 2001 e approvato nel 2003, peraltro non tempestivamente impugnato, ne aveva previsto la destinazione a zona “F1 verde pubblico, parco pubblico”, confermata dalla delibera consiliare di approvazione della variante al p.r.g. n. 94 dell’8 giugno 2007), osserva il Collegio, in primo luogo, che l’area in oggetto è, ad ogni modo, stata sottoposta a specifico vincolo preordinato all’espropriazione, mediante la previsione dell’opera da realizzare (il Parco archeologico e naturalistico di Colle del Telegrafo), con delibera della Giunta comunale n. 1181 del 1° dicembre 2005, seguita dalla delibera consiliare n. 305 del 20 dicembre 2005, di approvazione del progetto definitivo in variante al p.r.g., dichiarata efficace con delibera consiliare n. 38 del 16 febbraio 2006 (con contestuale presa d’atto della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera), ai sensi del combinato disposto degli artt. 8, 9, 10 e 19 d.P.R. n. 327 del 2001.
Ne deriva, in ogni caso, l’inefficienza causale, sotto il dedotto profilo risarcitorio, della lamentata illegittimità della reiterazione di vincoli preordinati all’esproprio (in denegata ipotesi ritenuta sussistente), mentre ogni correlativa questione indennitaria (presupponente la legittimità della reiterazione dei vincoli) rientra nell’ambito di giurisdizione del giudice ordinario (v. C.d.S., Sez. IV, 6 maggio 2010, n. 2627).
Come, poi, correttamente affermato nell’appellata sentenza, la mancata conclusione del procedimento di imposizione del vincolo archeologico ex artt. 10 d.lgs. n. 42/2004, entro il termine di 240 giorni dall’avviso di avvio del procedimento, asseritamente ostativa all’attivazione della procedura espropriativa, non è idonea ad incidere sulla validità degli atti qui impugnati, attesa per un verso l’autonomia dei rispettivi procedimenti e considerato, per altro verso, che nelle relazioni soprintendentizie in atti viene attestato il ritrovamento di importanti evidenze archeologiche (riferibili ad un abitato protostorico, romano e medievale), suffragante i reiterati decreti soprintendentizi di occupazione temporanea dell’area in funzione della prosecuzione delle indagini per un più approfondito studio del contesto (v. il terzo decreto n. 23 del 29 giugno 2006, non impugnato).
Per il resto, si sottrae al sindacato giudiziale la valutazione di merito sulla rilevanza archeologica dei reperti, in difetto di manifesti o macroscopici errori, travisamenti o illogicità, a ragione ritenuti insussistenti dal T.a.r., in ragione della sempre maggiore consistenza dei reperti ritrovati nel corso della prosecuzione degli scavi.
Come, poi, correttamente rilevato nell’appellata sentenza, le motivazioni addotte a suffragio del secondo progetto preliminare e alla delibera di ridimensionamento dell’originaria previsione di spese non possono ritenersi inficiati dai dedotti vizi di contraddittorietà e illogicità, essendo le stesse plausibilmente incentrate sulle risultanze delle indagini in itinere, che solo in uno stato più avanzato avevano consentito una rinnovata valutazione del progetto.
7.4. Infondato è, infine, il motivo sub 2.h), attesa la corretta dichiarazione d’inammissibilità delle censure riguardanti la stima dell’indennità d’esproprio (e dei relativi criteri), per carenza di giurisdizione, essendo le relative questioni devolute al giudice ordinario in sede di giudizio di opposizione alla stima.
8. Considerato l’esito della lite, gli appellanti devono essere condannati a rifondere le spese del presente grado di giudizio in favore del Comune di Pescara, mentre sussistono i presupposti di legge per dichiararle compensate nei confronti del Ministero, costituitosi in giudizio con una mera comparsa di stile.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sui ricorsi in appello, come in epigrafe proposti e tra di loro riuniti (ricorsi n. 5535 del 2008 e n. 6082 del 2008), li respinge e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza; condanna gli appellanti a rifondere al Comune di Pescara le spese del presente grado di giudizio, che si liquidano (nell’ambito di ciascuna delle due cause riunite) nell’importo di euro 10.000,00 (diecimila), per un totale di euro 20.000, oltre agli accessori di legge, dichiarandole compensate nei confronti del Ministero.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2012 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Aldo Scola, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore
Andrea Pannone, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/11/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
