Sempre necessaria la motivazione del parere negativo per il diniego del rimborso delle spese legali dei dipendenti pubblici – CONSIGLIO DI STATO, Sezione IV, Sentenza n. 2630 del 24/05/2005

L’art. 18 comma 1 del D.L.
25.3.1997 n. 67, convertito con modificazioni dalla L. 23.5.1997 n. 135,
prevede che “Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile,
penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di
amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con
l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e
conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono
rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti
congrui dall’Avvocatura dello Stato.”.

Tale previsione espressa del
rimborso per le spese legali sostenute nei giudizi civili, penali e
amministrativi (rimborso già introdotto per i giudizi di responsabilità
avanti alla Corte dei conti dall’art. 3 comma 2 bis D.L. 23.10.1996 n. 543) ha
parificato il trattamento dei dipendenti statali a quello del personale di
altri comparti ( cfr. ad es. per il S.S.N. art. 41 DPR n. 270 del 1987; per gli
Enti locali art. 67 DPR n. 268 del 1987) codificando una regola che la
giurisprudenza del Consiglio di Stato aveva comunque ritenuto generalissima e
già desumibile ( oltre che da specifiche 
disposizioni del cod. civ.  quale
l’art. 1720, secondo comma, in tema di rapporti tra mandante e  mandatario) 
dal divieto di  arricchimento
senza causa sancito con norma di chiusura dall’art. 2041 cod. civ. (cfr.  V Sez. 22.12.1993 n. 1392, III Sez. par.
13.2.1996 n. 69, Comm. spec. par. 6.5.1996 n. 4).

La posizione giuridica soggettiva
del dipendente richiedente il rimborso delle spese legali non è quella di un
diritto soggettivo, il riconoscimento del quale è subordinato solo al
riscontro di alcune condizioni normativamente stabilite (in tal senso invece,
Cons. St. VI Sez. 2.8.2004 n. 5367). Ed infatti, se tanto puo’ ben predicarsi
in riferimento ad alcuni e predefiniti elementi della fattispecie ( quali ad
esempio l’esistenza di una connessione dei fatti oggetto del giudizio con
l’espletamento degli obblighi istituzionali, l’esistenza di una sentenza
definitiva che abbia escluso la responsabilità del dipendente,
l’individuazione dell’organo onerato)  la
valutazione di congruità sul quantum
debeatur da effettuarsi da parte dell’ Avvocatura dello Stato ha invece
connotati di evidente discrezionalità e costituisce percio’, per utilizzare
costrutti tradizionali, frutto dell’esercizio di un potere conferito da una
norma (almeno in parte qua) d’azione
e non di relazione.

Il giudizio tecnico discrezionale
demandato dalla legge all’Avvocatura non è di per sè  intrinsecamente insindacabile, fermo restando
che esso resta istituzionalmente riservato ( artt. 1 e 13 T.U. n. 1611 del
1933) ad un Organo caratterizzato dall’elevatissimo grado di competenza e
dall’altissima specializzazione tecnico giuridica.

R  E 
P  U  B 
B  L  I 
C  A     I 
T  A  L 
I  A  N  A

IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO

   Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in
appello proposto dal Ministero della Giustizia, in persona del Ministro p.t., e
dall’Avvocatura generale dello Stato, nella persona del legale rappresentante,
rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato presso la quale
domiciliano per legge in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

contro

il dott. Corrado
Carnevale, rappresentato e difeso 
dall’avvocato Giovanni Pellegrino ed elettivamente domiciliato presso il
suo studio in Roma, Corso Rinascimento n. 11;

per l’annullamento

della
sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale 
per il Lazio ” I Sez. 7 ottobre 2004 n. 10451;

Visto
il ricorso con i relativi allegati;

Visto
l’atto di costituzione e la memoria dell’appellato;

Visti
gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica Udienza del 19 aprile 2005 il
Consigliere 
A. Anastasi; uditi gli Avv.
Gianluigi Pellegrino e l’Avvocato dello Stato Tortora;

Ritenuto
e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Pres.
Corrado Carnevale, già titolare della I Sez. penale della Suprema Corte, è
stato sottoposto, ad iniziativa della Procura della Repubblica presso il
Tribunale di Palermo, ad un processo penale che lo ha visto assolto in primo
grado, condannato in appello e quindi definitivamente assolto perchè il fatto non sussiste dalla
sentenza ( di annullamento senza rinvio) SS.UU. 30.10.2002.

Acquisiti dai due
difensori di fiducia ( prof. Gianzi e avv. Mondello) i progetti di fattura per
le prestazioni professionali relative all’intero processo, il Pres. Carnevale
ha richiesto all’Amministrazione il rimborso delle spese legali, ai sensi
dell’art. 18 D.L. n. 67 del 1997.

Il Ministero ha
quindi provveduto a richiedere il parere di congruità previsto dalla citata
normativa all’Avvocatura erariale la quale, all’esito di un complesso
procedimento interno, ha in primo luogo ritenuto congruo un superamento degli
importi massimi previsti per gli onorari in materia giudiziale penale nella
tabella allegata al DM 5.10.1994 nei limiti del doppio, anzichè del quadruplo
come richiesto dai difensori.

In secondo luogo
l’Avvocatura ha ritenuto che, stante la sostanziale identità dell’impegno
professionale prestato dai due avvocati, le prestazioni da questi svolte
andassero rimborsate in uguale misura, quantunque la parcella dell’avv.
Mondello di fatto esponesse un importo complessivo notevolmente superiore a
quello valorizzato dal prof. Gianzi.

Infine
l’Avvocatura, sulla base di specifici rilievi, riduceva il rimborso degli
importi richiesti per onorari e indennità relativi alla fase delle indagini
preliminari.

Il provvedimento
col quale l’Amministrazione si è doverosamente adeguata al parere dell’Organo
erariale è stato impugnato avanti al TAR Lazio dal Pres. Carnevale il quale ne
ha chiesto l’annullamento, deducendo quattro motivi di censura.

Con il primo il
ricorrente ha dedotto l’eccesso di potere sotto il profilo della
contraddittorietà e della disparità, rilevando che l’Avvocatura, dopo essersi
inizialmente orientata per la congruità degli importi richiesti, aveva invece
mutato opinione in assenza di fatti sopravvenuti, formulando il parere finale
in termini più restrittivi.

Con il secondo
motivo il ricorrente ha dedotto la violazione di legge, osservando che la
valutazione di congruità cui si riferisce l’art. 18 D.L. n. 67/1997 puo’
portare solo all’esclusione del rimborso per quelle spese che si siano rivelate
eccessive o superflue.

Con il terzo
motivo il ricorrente ha dedotto l’illogicità del parere nella misura in cui
questo ritiene congrui importi di rimborso palesemente non adeguati alla
complessità e rilevanza del processo che ha visto i due legali  vittoriosamente impegnati

Con il quarto
motivo il ricorrente da un lato ha lamentato la mancata considerazione da parte
dell’Avvocatura delle diversità intercorrenti fra le due parcelle; dall’altro
ha contestato partitamente i rilievi formulati in relazione alla fase delle
indagini preliminari.

In via principale
il ricorrente ha domandato l’accertamento del suo diritto all’integrale
rimborso delle spese sostenute.

Con la sentenza in
epigrafe indicata il Tribunale ha in generale 
rilevato l’inammissibilità del petitum di accertamento,
escludendo sul piano sistematico la sussistenza in capo al dipendente che
chieda il rimborso di spese legali di una posizione soggettiva idonea a
consentire l’adozione nei confronti dell’Amministrazione di misure di condanna.

Quindi  il Tribunale, 
dopo aver respinto la prima censura, ha disatteso il secondo motivo,
appunto riconoscendo il potere dell’Amministrazione di non ammettere a rimborso
onorari di importo non adeguato all’importanza oggettiva dell’attività
difensiva ancorchè ricompreso nei limiti tariffari.

Sulla scorta di
tale premessa il Tribunale ha poi accolto il terzo motivo, ritenendo il parere
dell’Avvocatura viziato per  illogicità
e contraddittorietà nella misura in cui ” pur procedendo dal presupposto del
particolare rilievo soggettivo ed oggettivo del processo de quo ” non ha riconosciuto la congruità dell’elevazione delle
tariffe sino al quadruplo.

Infine, con riferimento
alla quarta censura, il Tribunale ” stigmatizzato l’assunto dell’Avvocatura in
ordine alla sostanziale identità dell’impegno profuso dai due legali ” ha in
concreto accolto le doglianze del ricorrente riferite al mancato riconoscimento
delle somme spet