Il Codice della strada italiano discrimina gli stranieri. Sproporzionato il sistema delle ammende per le vetture immatricolate all’estero (Corte di giustizia europea 19.3.2002)

Nella causa C-224/00,

Commissione delle Comunità  europee, rappresentata dalla sig.ra
C.O’ Reilly e dal sig. G. Bisogni, in qualità  di agenti, con domicilio
eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Repubblica italiana, rappresentata dal sig. U. Leanza, in qualità 
di agente, assistito dal sig. O. Fiumara, avvocato dello Stato, con
domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta,

avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica
italiana, mantenendo in vigore una normativa (art. 207 del codice della
strada) che introduce un trattamento differenziato e non proporzionato dei
trasgressori in base al luogo di immatricolazione dei veicoli, è venuta
meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 6 del Trattato CE
[1] (divenuto, in seguito a modifica, art. 12 CE),

LA CORTE (Sesta Sezione),

composta dalle sig.re F. Macken, presidente di sezione, e N. Colneric e
dai sigg. R. Schintgen, V. Skouris (relatore) e J.N. Cunha Rodrigues,
giudici,

avvocato generale: C. Stix-Hackl

cancelliere: R. Grass

vista la relazione del giudice relatore,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza
del 6 dicembre 2001,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1.

Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 31
maggio 2000, la Commissione delle Comunità  europee ha proposto, ai sensi
dell’art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica
italiana, mantenendo in vigore una normativa (art. 207 del codice della
strada) che introduce un trattamento differenziato e non proporzionato dei
trasgressori in base al luogo di immatricolazione dei veicoli, è venuta
meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 6 del Trattato CE
(divenuto, in seguito a modifica, art. 12 CE).

Normativa nazionale

2.

Il decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, Nuovo codice della
strada (Supp. ord. alla GURI n. 114 del 18 maggio 1992; in prosieguo: il
"codice della strada") dispone agli artt. 202-205:

"Art. 202. Pagamento in misura ridotta

Per le violazioni per le quali il presente codice stabilisce una
sanzione amministrativa pecuniaria, ferma restando l’applicazione delle
eventuali sanzioni accessorie, il trasgressore è ammesso a pagare, entro
sessanta giorni dalla contestazione o dalla notificazione, una somma pari
al minimo fissato dalle singole norme.

(…)

Art. 203 – Ricorso al prefetto

1. Il trasgressore (…) nel termine di giorni sessanta dalla
contestazione o dalla notificazione, qualora non sia stato effettuato il
pagamento in misura ridotta nei casi in cui è consentito, [può] proporre
ricorso al prefetto (…)

2. (…)

3. Qualora nei termini previsti non sia stato proposto ricorso e non
sia avvenuto il pagamento in misura ridotta, il verbale (…) costituisce
titolo esecutivo per una somma pari alla metà  del massimo della sanzione
amministrativa edittale e per le spese di procedimento.

Art. 204 – Provvedimenti del prefetto

Il prefetto, esaminati il verbale (…), se ritiene fondato
l’accertamento emette, entro sessanta giorni, ordinanza motivata con la
quale ingiunge il pagamento di una somma determinata, nel limite non
inferiore al doppio del minimo edittale.

Art. 205 – Opposizione innanzi alla autorità  giudiziaria

1. Contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento (…) gli interessati
possono proporre opposizione [all’autorità  giudiziaria ordinaria] (…)

(…)".

3.

L’art. 207 del codice della strada, applicabile in caso di infrazione
commessa con un veicolo immatricolato all’estero o munito di targa EE,
dispone:

"1. Quando con un veicolo immatricolato all’estero o munito di
targa EE viene violata una disposizione del presente codice da cui
consegue una sanzione amministrativa pecuniaria, il trasgressore è
ammesso ad effettuare immediatamente, nelle mani dell’agente accertatore,
il pagamento in misura ridotta previsto dall’art. 202. (…)

2. Qualora il trasgressore non si avvalga, per qualsiasi motivo, della
facoltà  prevista del pagamento in misura ridotta, egli deve versare
all’agente accertatore, a titolo di cauzione, una somma pari alla metà 
del massimo della sanzione pecuniaria prevista per la violazione. In
sostituzione del versamento della cauzione suddetta, il trasgressore può
fornire apposito documento fideiussorio che garantisca il pagamento delle
somme dovute. Del versamento della cauzione o del rilascio del documento
fideiussorio è fatta menzione nel verbale di contestazione della
violazione. L’una e l’altro sono versati al comando od ufficio da cui
l’accertatore dipende.

3. In mancanza del versamento della cauzione o della presentazione
della garanzia di cui al comma 2, viene disposto in via cautelare
l’immediato ritiro della patente da parte dell’agente accertatore. In
mancanza della patente si applica il fermo amministrativo del veicolo fino
a quando non sia stato adempiuto uno degli oneri di cui al comma 2 e,
comunque, per un periodo non superiore a sessanta giorni".

4.

Risulta dal fascicolo che tutte le sanzioni amministrative previste dal
codice della strada sono state fissate in misura tale che l’ammontare del
massimo corrisponda al quadruplo del minimo. Di conseguenza, la "metà 
del massimo" di cui agli artt. 203 e 207 coincide con il "doppio
del minimo" di cui all’art. 204 e le due espressioni vanno
considerate equivalenti.

Procedimento precontenzioso

5.

Ritenendo che l’art. 207 del codice della strada stabilisse un
trattamento differenziato e non proporzionato dei trasgressori in base al
luogo di immatricolazione dei veicoli, contrario all’art. 6 del Trattato,
la Commissione avviava il procedimento per inadempimento. Dopo aver
intimato alla Repubblica italiana di presentare le proprie osservazioni,
la Commissione emetteva, il 2 ottobre 1998, un parere motivato con il
quale invitava lo Stato membro ad adottare le misure necessarie per
conformarvisi nel termine di due mesi dalla notifica.

6.

Con lettere 22 ottobre e 12 novembre 1998 le autorità  italiane
contestavano l’effettiva sussistenza dell’asserito inadempimento
sostenendo, in particolare, che l’art. 207 non aveva provocato alcuna
osservazione da parte delle autorità  comunitarie allorchè il codice
della strada era stato loro notificato. Con lettera 18 gennaio 1999 le
autorità  italiane segnalavano alla Commissione che stavano esaminando la
possibilità  di inserire emendamenti al disegno di legge recante modifiche
di tale codice che era all’esame del Parlamento. Successivamente, però
alla Commissione non veniva trasmessa alcuna notizia quanto all’eventuale
modifica dell’art. 207 del codice della strada.

7.

In tale contesto la Commissione ha deciso di presentare il ricorso di
cui trattasi.

Motivi e argomenti delle parti

8.

La Commissione sostiene che la normativa italiana comporta una
discriminazione in base al luogo di immatricolazione del veicolo che
corrisponde, di fatto, ad una disparità  di trattamento fra trasgressori
residenti e trasgressori non residenti. I secondi sarebbero svantaggiati
rispetto ai primi in quanto sarebbero tenuti ad effettuare il pagamento
immediato del minimo della sanzione o a costituire una cauzione pari al
doppio del minimo, a pena di ritiro della patente o del fermo
amministrativo del loro veicolo. Poichè la categoria dei contravventori
non residenti tende a coincidere con quella dei cittadini degli altri
Stati membri, tale disparità  di trattamento produrrebbe una
discriminazione indiretta in base alla cittadinanza, attuata a scapito dei
cittadini degli altri Stati membri.

9.

Pur rilevando che la Corte, nella sentenza 23 gennaio 1997, causa
C-29/95, Pastoors e Trans-Cap (Racc. pag. I-285), ha riconosciuto che una
disparità  di trattamento fra trasgressori residenti e non residenti può
giustificarsi oggettivamente se è volta ad impedire che i trasgressori
non residenti si sottraggano al pagamento delle sanzioni e se è
proporzionata a tale scopo, la Commissione afferma che il regime
introdotto dall’art. 207 del codice della strada è all’evidenza
sproporzionato e discriminatorio, e perciò contrario all’art. 6 del
Trattato.

10.

Secondo la Commissione sarebbe bastato che la normativa italiana
prevedesse il pagamento immediato di una cauzione pari al minimo edittale
per fornire alle autorità  italiane tutte le garanzie necessarie, pur
restando proporzionata allo scopo prefisso, che è quello di ottenere il
pagamento della somma prevista dall’art. 202 del codice della strada senza
ledere il diritto dei non residenti ad un termine di ripensamento.

11.

Il governo italiano riconosce che la normativa italiana discrimina
indirettamente in base alla cittadinanza.

12.

Riferendosi ai punti 22 e 24 della citata sentenza Pastoors e Trans-Cap
esso fa tuttavia valere che tale discriminazione è indispensabile per
garantire il pagamento delle sanzioni dovute dai trasgressori non
residenti, in considerazione della mancanza di idonei strumenti comunitari
o convenzioni bilaterali tra la Repubblica italiana e gli altri Stati
membri che garantiscano l’esecuzione all’estero delle sanzioni in esame.

13.

La soluzione prospettata dalla Commissione non sarebbe idonea, da un
lato perchè non eliminerebbe l’aspetto più grave della discriminazione,
ossia l’obbligo di pagamento immediato, e dall’altro perchè offrirebbe un
vantaggio al non residente che contestasse la violazione presentando
ricorso dinanzi al prefetto, se tale ricorso fosse successivamente
respinto. In tal caso, infatti, una cauzione di importo pari al minimo non
basterebbe a coprire la sanzione, che la normativa italiana prevede non
possa essere inferiore al doppio del minimo.

Giudizio della Corte

14.

Si deve preliminarmente ricordare che l’art. 6 del Trattato,
espressione specifica del principio generale di uguaglianza, vieta ogni
discriminazione basata sulla cittadinanza.

15.

Per giurisprudenza costante le norme relative alla parità  di
trattamento fra cittadini dello Stato membro considerato e cittadini di
altri Stati membri vietano non soltanto le discriminazioni palesi in base
alla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che,
basandosi su altri criteri di distinzione, pervenga di fatto al medesimo
risultato (sentenza Pastoors e Trans-Cap, citata, punto 16).

16.

Nel caso in esame la normativa italiana riserva ai trasgressori del
codice della strada un trattamento differenziato in funzione del luogo di
immatricolazione del loro veicolo. In particolare, in caso di infrazione
commessa con un veicolo immatricolato in Italia, il trasgressore dispone
di un termine di sessanta giorni, decorrenti dalla contestazione o dalla
notificazione dell’infrazione, per il pagamento del minimo edittale; entro
tale termine può anche presentare ricorso al prefetto, se non ha già 
pagato il suddetto minimo. Invece dall’art. 207 del codice della strada
risulta che, in caso di infrazione commessa con un veicolo immatricolato
in un altro Stato membro o munito di targa EE, il trasgressore deve o
versare immediatamente il minimo edittale oppure, in particolare se
intende contestare l’infrazione dinanzi al prefetto, costituire una
cauzione pari al doppio del minimo, a pena di ritiro della patente o di
fermo amministrativo del veicolo.

17.

Risulta cosí che l’art. 207 del codice della strada introduce una
disparità  di trattamento a scapito dei trasgressori in possesso di un
veicolo immatricolato in un altro Stato membro.

18.

E’ ben vero che tale disparità  di trattamento non è direttamente
basata sulla cittadinanza. Tuttavia, è pacifico che, in Italia, la grande
maggioranza dei trasgressori in possesso di un veicolo immatricolato in un
altro Stato membro non è di cittadinanza italiana, mentre lo è la grande
maggioranza dei trasgressori in possesso di un veicolo immatricolato in
Italia.

19.

Ne consegue che la disparità  di trattamento introdotta con l’art. 207
del codice della strada a scapito dei trasgressori in possesso di un
veicolo immatricolato in un altro Stato membro comporta, di fatto, il
medesimo risultato di una discriminazione basata sulla cittadinanza.

20.

Tuttavia questa considerazione non è sufficiente, ai sensi della
giurisprudenza della Corte, per concludere nel senso dell’incompatibilità 
di siffatta disposizione nazionale con l’art. 6 del Trattato. A tal fine
va accertato se l’art. 207 del codice della strada non sia giustificato da
ragioni obiettive (v., in tal senso, la citata sentenza Pastoors e
Trans-Cap, punto 19) e non sia proporzionato allo scopo perseguito. Se non
è cosí, la disposizione nazionale di cui trattasi dev’essere considerata
come vietata dall’art. 6 del Trattato.

21.

Per quanto riguarda le circostanze atte a giustificare una disparità 
di trattamento fra trasgressori, dai punti 21 e 22 della citata sentenza
Pastoors e Trans-Cap risulta che la mancanza di strumenti pattizi che
consentano di assicurare l’esecuzione di una condanna in uno Stato membro
diverso da quello in cui è stata pronunciata giustifica oggettivamente
una disparità  di trattamento fra trasgressori residenti e trasgressori
non residenti e che l’obbligo, imposto ai soli trasgressori non residenti,
di versare una somma a titolo di cauzione è atto ad impedire che essi
possano sottrarsi a una sanzione effettiva semplicemente dichiarando che
non intendono accettare la riscossione immediat

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