Autorità Per La Vigilanza Sui Lavori Pubblici – Appalto, sospensioni dei lavori per indagini archeologiche Valutazione della possibilità di limitare gli effetti negativi di ordine economico. (Determinazione n. 9/2004)
AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
DELIBERAZIONE 19 Maggio 2004
Contenzioso in fase di appalto, conseguente ad una o più
sospensioni dei lavori, disposte – in esito a prescrizioni degli organi
preposti alla tutela dei beni culturali – per l’esecuzione di campagne di
indagini archeologiche nel sottosuolo. Valutazione della possibilità di
limitare gli effetti negativi di ordine economico, correlati a tale
fattispecie. (Determinazione n. 9/2004). (GU
n. 138 del 15-6-2004 )IL CONSIGLIOPremesso che:
nell'ambito della propria attività, questa Autorità si è trovata
con una certa frequenza ad analizzare procedure d'appalto il cui
espletamento - in termini di rispetto dei tempi e dei costi di
esecuzione - è stato condizionato da rinvenimenti archeologici nel
sottosuolo e dalle conseguenti attività di scavo e documentazione,
oltre che dalle ulteriori fasi di valutazione e di adozione degli
opportuni provvedimenti di conservazione; iniziative tutte che sono
nella competenza degli organi preposti alla tutela dei beni
culturali.
In particolare, nei suddetti casi è risultata ricorrente la
sospensione dei lavori di significativa durata, correlata non solo al
tempo materialmente necessario per lo svolgimento delle indagini
archeologiche, ma anche a quello successivo per la redazione ed
approvazione delle varianti in corso d'opera che tenessero conto del
valore dei ritrovamenti e della loro possibile fruizione o, quanto
meno, che ne salvaguardassero l'integrità.
Aldilà dei costi per le maggiori o diverse lavorazioni che a tal
fine si rendono necessarie, le procedure d'appalto per le quali si
concretizza l'evenienza in questione possono comportare impegni
economici imprevisti e ben più significativi, in conseguenza delle
richieste delle imprese esecutrici dei lavori, che si estrinsecano
principalmente sotto forma di riserve iscritte, nei modi di legge,
sugli atti contabili ed incentrate sul calcolo degli oneri derivanti
dalla protratta gestione delle attività lavorative di cantiere.
L'insorgenza di un simile contenzioso è sempre e comunque legata
ad una circostanza di oggettivo gravame per l'appaltatore, cui viene
precluso il dispiegamento compiuto di quella capacità organizzativa
che deve contraddistinguere ogni realtà imprenditoriale e che si
esprime - nell'esecuzione delle opere aggiudicate - con un'accurata
programmazione temporale delle singole fasi di lavoro e delle
relative sovrapposizioni, delle forniture, dei noli e via dicendo, al
fine di ottimizzare i risultati economici della gestione
dell'appalto.
L'elevata probabilità che ad una sospensione dei lavori, disposta
a seguito di rinvenimenti archeologici (e protratta per il tempo
necessario a compiere le connesse indagini di scavo e documentazione)
faccia seguito la rappresentazione formale di una doglianza
dell'impresa, induce quindi a rilevare che il verificarsi della
fattispecie in questione si accompagna quasi sempre ad un
significativo aumento dei costi che la stazione appaltante dovrà
sopportare in dipendenza della controversia avviata, con le possibili
conseguenze che cio' puo' comportare in termini di giudizio da parte
dell'organo di magistratura contabile.
Ne deriva l'utilità di operare alcune riflessioni sul tema in
questione, al fine di valutare quali possano essere - nell'evenienza
di ritrovamenti archeologici a lavori iniziati e cioè «a cantiere
aperto» - le possibilità di limitare le ricadute negative di ordine
economico che tale occorrenza imprevista puo' indurre sulla procedura
d'appalto in corso.
Tanto premesso, ravvisata l'esigenza e l'importanza di conoscere
l'avviso del Ministero dei beni e delle attività culturali in ordine
alle possibili iniziative da intraprendere, ne sono stati sentiti i
rappresentanti nell'audizione disposta in data 21 aprile 2004.
In tale sede gli intervenuti hanno dettagliatamente rappresentato
che le problematiche evidenziate investono aspetti da tempo
all'attenzione del Ministero, il quale ha ben presente la necessità
di mettere a punto regole capaci di consentire con pari efficacia
l'azione di tutela e la realizzazione degli appalti «con il minor
sacrificio degli operatori».Ritenuto in diritto.
Una considerazione preliminare riguarda la natura dell'area sulla
quale è prevista la realizzazione dell'opera pubblica, intendendo
con cio' se la stessa sia sottoposta o meno ad uno specifico vincolo
archeologico.
In caso affermativo, la normativa vigente prevede che l'organo
preposto alla tutela esprima il proprio parere - di norma in sede di
conferenza di servizi - al fine di chiarire alla stazione appaltante
se e a quali condizioni l'opera a farsi sia compatibile con i
principi sui quali si basa la conservazione del patrimonio culturale
e, nel contesto particolare, se l'esecuzione delle specifiche
categorie di lavoro previste dal progetto possa interferire con la
salvaguardia dei resti archeologici presumibilmente esistenti nel
sottosuolo.
Questa ipotesi, sufficientemente disciplinata nei suoi aspetti
procedurali, dovrebbe portare ad una conoscenza preventiva degli
elementi ostativi alla proficua esecuzione dei lavori, escludendo
percio' (o, quanto meno, riducendo significativamente) la
possibilità che in corso d'opera si verifichino circostanze
impeditive connesse ai ritrovamenti archeologici, con gli effetti
negativi indicati in precedenza.
Appare evidente che il passaggio procedurale appena descritto,
benchè articolato in forma semplice e «lineare», non puo' garantire
alcun effetto realmente positivo se il rapporto fra la stazione
appaltante e l'organo preposto alla tutela non risulta improntato
alla massima collaborazione, diligenza e chiarezza.
Per fare un esempio concreto, se l'amministrazione che ha indetto
la Conferenza di servizi presenta in quella sede un progetto privo
degli opportuni approfondimenti di dettaglio in ordine alla tipologia
ed alle caratteristiche geometriche delle strutture di fondazione,
non consentirà l'espressione di un parere compiuto da parte del
rappresentante della competente soprintendenza archeologica, oppure
ne potrà ottenere un assenso condizionato alla esecuzione - in corso
d'opera - dei necessari saggi e della correlata valutazione dei
risultati, senza percio' conseguire alcun risultato utile ad evitare
interferenze tra svolgimento della fase esecutiva dell'appalto ed
azione di tutela dei beni archeologici eventualmente presenti.
La Soprintendenza archeologica competente per territorio, per
contro, non puo' esimersi dal rappresentare in maniera esaustiva le
esigenze derivanti dalle proprie attribuzioni, senza pero'
dimenticare che il proprio parere interviene nell'ambito di una
procedura d'appalto, la cui finalità è la costruzione di un'opera
pubblica da realizzarsi attraverso un'attività uniformata ai criteri
di cui all'art. 1 della legge n. 109/1994.
Questo non puo' - ovviamente - significare che gli organi preposti
alla tutela debbano improntare la loro azione riferendosi unicamente
al rispetto dei principi di efficienza, efficacia, tempestività ed
economicità dell'azione amministrativa in materia di appalti.
Difatti, la tutela dei beni archeologici e, più in generale, di
quelli culturali, ha il fine di garantire la fruizione, anche per le
generazioni future, di un patrimonio universale ed inestimabile, la
cui conservazione assume un valore che prescinde da qualsiasi
monetizzazione e si pone - oggettivamente - come principio superiore
a quelli indicati dall'art. 1 della legge n. 109/1994 e percio'
prevalente su di essi.
Risulta tuttavia più facile il tentativo di coniugare l'esercizio
di ogni necessaria azione di tutela nell'eventualità di ritrovamenti
archeologici ed il rispetto di tempestività ed economicità nella
procedura d'appalto allorquando - in un'ottica di comprensione dei
rispettivi limiti di competenza e margini di operatività, anche
finanziaria - viene assicurata la conoscenza reciproca e preventiva
di tutti gli elementi utili alla valutazione delle problematiche da
affrontare, nonchè delle difficoltà connesse.
Ad avviso del competente Ministero - che considera parimenti
essenziale l'azione preventiva - un'opzione praticabile potrebbe
essere quella di «istituzionalizzare» la presenza dei tecnici della
Soprintendenza sin dalle prime fasi della progettazione, con il
risultato di garantire l'approccio metodologico più idoneo e
l'adozione delle proprie determinazioni su basi conoscitive certe,
evitando di restringere l'espressione del parere di competenza
all'unica sede della Conferenza di servizi, in esito alla quale
scaturisce - quasi inevitabilmente - un'autorizzazione subordinata
all'esecuzione di successivi accertamenti.
In sostanza, l'amministrazione dei BB. e delle AA.CC. delinea ed
auspica l'affermazione di un ruolo differente per le Soprintendenze,
superando quello «autorizzatorio» o «censorio», per rivestire quello
di piena collaborazione e di corresponsabilità; in tal senso, la
recente attuazione di alcune iniziative «pilota» di collaborazione
con altri enti avrebbe già consentito di sperimentare una gestione
dell'appalto più attenta alle reciproche esigenze.
Comunque, pur nell'ipotesi di una collaborazione anticipata alla
fase della progettazione preliminare, non è infrequente che
sopravvenga la necessità dell'esecuzione di indagini o campagne di
scavo preventive, cui consegue l'esigenza del reperimento delle
risorse economiche per dare seguito alle stesse.
In proposito è noto come le Soprintendenze lamentino la
persistente insufficienza dei fondi per procedere direttamente ed
autonomamente all'espletamento di indagini archeologiche: in
quest'ottica si inquadra la richiesta che debbano essere le stesse
amministrazioni appaltanti a dotarsi dei finanziamenti sufficienti a
garantire l'esecuzione delle opportune indagini archeologiche, da
condurre sotto la direzione tecnico-scientifica della competente
soprintendenza archeologica, cosi' da consentire ad essa la completa
conoscenza dell'area e quindi l'espressione di pareri basati su
elementi scientifici concreti.
In sede di audizione il Ministero ha tenuto ulteriormente a
precisare che tale assunto - già richiamato in alcune disposizioni
normative per particolari opere - ha trovato esplicita conferma nel
nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo
n. 41 del 22 gennaio 2004), in vigore dal 1° maggio 2004, costituendo
conseguenzialmente un obbligo di legge «generalizzato».
Sull'argomento è stato anche aggiunto che le risorse necessarie
devono consentire - in prima analisi - la sola esecuzione di saggi
preliminari condotti sotto la direzione scientifica della
soprintendenza competente, fermo restando che eventuali ritrovamenti
di significativa rilevanza comportano - nel naturale ordine delle
cose - l'obbligatoria richiesta di uno scavo «a tappeto», con le
relative conseguenze in termini di disponibilità dei fondi.
Per contenere gli effetti di questa possibile incertezza
finanziaria, il Ministero ha formulato l'ipotesi concreta di
anticipare le indagini archeologiche già alla fase del progetto
preliminare, contenendone l'entità economica, con la finalità di
valutare l'opportunità di proseguire nella progettazione definitiva
e, nel caso, con quali vincoli, nonchè con l'obiettivo di valutare
l'esigenza di un successivo scavo «integrale».
Cio' anticiperebbe la cognizione di due aspetti fondamentali:
1) verifica della fattibilità dell'opera programmata;
2) necessità di reperire ulteriori ed adeguate risorse, anche
attingendo a differenti fonti di finanziamento, per assicurare tanto
l'esecuzione dello scavo «integrale», quanto la conservazione e la
fruizione di reperti archeologici di eccezionale importanza.
Risulta infatti evidente come sia difficile che una stazione
appaltante possa essere in grado di disporre di risorse economiche
tali da indagare completamente ed esaustivamente (nell'accezione
intesa dalle soprintendenze archeologiche) le aree interessate dai
vari appalti di opere pubbliche contemplati nel programma triennale,
tanto più che indagini siffatte finirebbero per costituire dei veri
e propri interventi autonomi, il cui svolgimento - in termini di
tempi, costi, valutazione degli esiti e finanche di esecuzione
dell'opera originariamente prevista - sarebbe per di più sottratto
alla potestà discrezionale ed alla connessa responsabilità, poste
in capo alle singole amministrazioni.
Quest'ultima considerazione, tra l'altro, incide anche sul ruolo
del responsabile del procedimento, svuotando parzialmente di
significato il possibile richiamo alle disposizioni regolamentari
(articoli 18, 19 e 36 del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999), le quali pongono a carico della stazione appaltante tutti
quegli adempimenti correlati alla progettazione che possano ridurre
gli imprevisti in corso d'opera, e che trovano un loro limite proprio
nella fattispecie trattata, imperniata sulla tutela dei beni
archeologici.
Infatti, l'unico organo preposto alla individuazione, con metodo
scientifico, dei beni da tutelare nonchè alla determinazione delle
relative modalità - intese sia con riferimento alle tecniche di
rilevamento che a quelle di conservazione - resta, in via esclusiva,
la Soprintendenza archeologica competente per territorio.
Cio' significa che l'esecuzione preventiva di indagini
archeologiche, qualora venisse disposta unicamente su iniziativa dal
responsabile del procedimento nominato dalla stazione appaltante,
risulterebbe condotta da un soggetto privo della necessaria
legittimazione in ordine alla conoscenza ed all'utilizzo delle
corrette metodiche di scavo, rilievo e catalogazione, nonchè -
soprattutto - in ordine alla valutazione dell'importanza che i
ritrovamenti rivestono per la collettività ed alla più opportuna
tipologia d'intervento per assicurarne la fruizione o, quanto meno,
per documentarne l'esistenza.
Paradossalmente, un'attività siffatta - benchè ispirata dalla
volontà di ridurre gli imprevisti in corso d'opera ed i conseguenti
prevedibili oneri - potrebbe configurare essa stessa un maggior
costo, concretizzandosi in un'attività i cui frutti risultano
incerti e quindi privi di una concreta utilità, sia ai fini della
tempestiva conduzione dell'appalto, sia ai fini della tutela del
patrimonio archeologico.
L'anticipazione delle prospezioni archeologiche a cura della
competente Soprintendenza risulta percio' auspicabile, ma deve
altresi' sottolinearsi come in molti casi le relative indagini
vengano disposte perchè non puo' escludersi - a priori - la presenza
di resti antichi nella zona interessata dal nuovo intervento e che
spesso le strutture riportate alla luce non rivestono un'importanza
tale da imporre un ripensamento dell'intero progetto; anzi - una
volta eseguiti i rilievi grafici e fotografici, documentando
l'attività svolta ed i risultati conseguiti - l'iter puo' anche
concludersi disponendo la ricopertura di quanto scavato (in
particolare quando la conservazione risulti problematica), al fine di
evitarne il degrado.
Se quindi continua ad
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