Fausto Capelli: Gli ” accordi quadro ” comunitari come strumenti per risolvere i conflitti nazionali in materia di lavoro

Nuova pagina 7

di Fausto Capelli

Il Tribunale del lavoro di Monaco di Baviera, in un’ordinanza del 26 febbraio
2004, pone alla Corte di Giustizia di Lussemburgo il quesito se il giudice
nazionale sia tenuto a disapplicare la propria normativa interna qualora la
stessa sia ritenuta in contrasto con l’Accordo quadro comunitario sul contratto
di lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 dalle organizza zioni
intercategoriali UNICE e CEEP, in rappresentanza delle associazioni dei datori
di lavoro, e CES, in rappresentanza dei sindacati dei lavoratori.
Come è noto, il predetto Accordo quadro è stato attuato, conformemente
all’art. 139 del Trattato CE, tramite la direttiva del Consiglio dell’Unione
europea n. 1999/70, la quale, a sua volta, è stata trasposta nei vari Paesi
membri mediante adeguati provvedimenti nazionali di recepimento.

Dal punto di vista giuridico-formale il quesito non pone particolari problemi,
se non sotto uno specifico profilo che attiene segnatamente alla materia del
lavoro. Il quesito qui considerato evoca infatti una problematica ben nota ai
cultori del diritto comunitario, riguardante i limiti posti ai poteri del
giudice interno, in caso di contrasto tra una direttiva e una disposizione di
legge nazionale, di procedere alla disapplicazione di quest’ultima.
Come sappiamo, il giudice interno puo’ senz’altro disapplicare una disposizione
di legge nazionale se questa risulta in contrasto con una norma comunitaria
direttamente efficace contenuta, ad esempio, nello stesso Trattato CE o in un
regolamento. Al contrario, se la disposizione nazionale entra in conflitto con
una direttiva comunitaria non trasposta (o scorrettamente trasposta)
nell’ordinamento interno di uno Stato membro (il cui termine di attuazione sia
già scaduto), il giudice di tale Stato non potrà sic et simpliciter
disapplicare la disposizione nazionale contrastante con la direttiva senza
effettuare ulteriori verifiche. Egli dovrà, prima di tutto, accertare se la
norma contenuta nella direttiva sia completa di contenuto dispositivo e, in
secondo luogo, se la stessa norma sia stata invocata in una controversia tra due
soggetti privati oppure in una controversia tra un soggetto privato e lo Stato
(o un organismo pubblico). Tenendo presente infatti la giurisprudenza della
Corte di Giustizia relativa alla diretta efficacia in senso verticale delle
direttive, il giudice nazionale potrà disapplicare la disposizione nazionale
qualora la direttiva venga invocata contro lo Stato oppure contro un organismo
pubblico, mentre non dovrà procedere a tale disapplicazione in caso di
controversia tra due soggetti privati.
I curiosi effetti di questa giurisprudenza possono farsi particolarmente
sentire, come sopra ricordato, nella materia del lavoro, dato che, in questa
materia, le controversie possono nascere sia tra un lavoratore e un datore di
lavoro privato, sia tra un lavoratore e un datore di lavoro pubblico.

Orbene, per quanto riguarda gli Accordi quadro comunitari conclusi in base
all’art. 139 del Trattato CE, sarebbe possibile evitare l’applicazione di questa
giurisprudenza alle controversie nelle quali tali Accordi quadro vengono
invocati, se le specifiche direttive di attuazione, adottate dal Consiglio
dell’Unione europea, non venissero equiparate a quelle tipiche aventi carattere
normativo a norma dell’art. 249 del Trattato CE. Purtroppo è questo l’indirizzo
che è stato finora seguito, come si ricava dalla giurisprudenza comunitaria. In
effetti, il metodo – accolto in sede comunitaria – di far attuare gli Accordi
quadro tramite apposite direttive adottate dal Consiglio dell’Unione europea, è
stato puntualmente contestato in una causa portata davanti al Tribunale di prima
istanza, dato che l’art. 139 del Trattato CE prevede che l’attuazione di tali
Accordi avvenga " in base a una decisione del Consiglio su proposta della
Commissione ". Il Tribunale di prima istanza ha rigettato la contestazione senza
fornire una motivazione precisa e documentata, accontentandosi di riconoscere al
termine " decisione ", contenuto nell’art. 139 del Trattato, non una portata
tecnico-giuridica, ma una portata meramente indicativa.

Considerato il numero limitato di Accordi quadro finora stipulati, è probabile
che gli inconvenienti provocati dalla descritta giurisprudenza sull’efficacia
diretta verticale delle direttive possano essere ragionevolmente contenuti e
circoscritti. Ma in previsione di un aumento del numero di tali accordi, la cui
attuazione dovrà avvenire anche all’interno dei nuovi Stati membri nei quali
sarà necessario un non breve periodo di collaudo per garantire una corretta
applicazione del diritto comunitario nei rispettivi ordinamenti, è da ritenere
che i predetti inconvenienti possano moltiplicarsi a scapito di una uniforme
applicazione degli Accordi quadro nei Paesi dell’Unione.
La soluzione, per eliminare alla radice tali inconvenienti, potrebbe essere
quella di interpretare in modo letterale la disposizione dell’art. 139 del
Trattato. In altri termini, il Consiglio dell’Unione europea potrebbe dare
attuazione agli Accordi quadro mediante una decisione formale, a norma dell’art.
249 del Trattato CE, che abbia come destinatari, contemporaneamente, da un lato,
gli Stati membri e, dall’altro, i lavoratori e i datori di lavoro che risultano
rappresentati dalle organizzazioni categoriali firmatarie dei rispettivi Accordi
quadro. In questo modo, qualora in uno Stato membro non venisse adottato uno
specifico provvedimento destinato a recepire nell’ordinamento di tale Stato un
determinato Accordo quadro, gli interessati potrebbero ottenere, per via
giudiziaria, l’applicazione delle norme dell’Accordo quadro, attuate mediante la
decisione del Consiglio, nei confronti di tutti i soggetti coinvolti, in quanto
l’Accordo medesimo diventa applicabile a tutti i lavoratori e a tutti i datori
di lavoro (privati e pubblici).

I riferimenti sopra effettuati agli aspetti giuridico-processuali consentono di
comprendere più a fondo gli aspetti sostanziali che maggiormente rilevano.
La direttiva 1999/70, di cui al quesito del Tribunale tedesco richiamato in
apertura, è stata adottata per dare attuazione all’Accordo quadro concluso nel
1999 dalle organizzazioni categoriali UNICE, CEEP e CES sul contratto di lavoro
a tempo determinato. Tale Accordo quadro, come sappiamo, è uno dei sei Accordi
(cui si riferisce l’art. 139 del Trattato) finora conclusi dalle predette
organizzazioni categoriali nel contesto del dialogo sociale: essi sono, a tutt’oggi,
le uniche forme di intesa, in materia di lavoro, che vedono coinvolte in sede
comunitaria le parti sociali rappresentate dalle organizzazioni dei datori di
lavoro e dei lavoratori.

Per la verità, il Trattato CE ammette la possibilità che in sede comunitaria
le parti sociali procedano anche alla stipulazione di veri e propri accordi
collettivi. Tale eventualità non si è pero’ finora realizzata, perchè la
conclusione di un accordo collettivo comunitario è sembrata un obiettivo
difficilmente raggiungibile, risultando più agevole per le parti sociali
avviare fra loro contatti e trovare intese adeguate entro i limiti delineati
nell’art. 139 del Trattato e alle condizioni in esso stabilite.
Ma a ben vedere gli Accordi quadro, come tali, sono assimilabili ai contratti
collettivi dal punto di vista dei contenuti, perchè sono, in sostanza, il
frutto di un’intesa raggiunta dai rappresentanti dei lavoratori e dei datori di
lavoro. Il ricorso allo strumento normativo comunitario (direttiva o decisione)
è apparso necessario unicamente per assicurare un’efficacia giuridica
vincolante alle clausole in tali Accordi contenute. Acquisendo efficacia
giuridica vincolante, le clausole degli Accordi quadro che risultano complete
nel loro contenuto dispositivo finiscono per prevalere nei confronti delle
disposizioni interne degli Stati membri con esse in contrasto (con le sole
limitazioni, cui sopra abbiamo accennato, riferite all’efficacia diretta
verticale delle direttive).

Una risposta affermativa al quesito posto dall’Arbeitsgericht di Monaco di
Baviera avrebbe quindi l’effetto di rendere inapplicabile la normativa nazionale
di uno Stato membro in materia di lavoro, per contrasto con un Accordo quadro
comunitario. La prevalenza del diritto comunitario sui diritti nazionali degli
Stati membri, che si è pienamente affermata nei diversi settori nei quali la
normativa comunitaria ha da tempo trovato applicazione (dogane, concorrenza,
commercio intra ed extra comunitario, appalti pubblici, trasporti, prodotti
alimentari, attività professionali, tutela dei consumatori, agricoltura, tutela
dell’ambiente, ecc.) puo’ quindi senz’altro affermarsi, grazie all’adozione
degli Accordi quadro, anche nel settore del lavoro.
In Paesi come l’Italia, dove i dibattiti sul modo di disciplinare la materia del
lavoro si sono spesso trasformati in scontri violenti fra posizioni
strumentalmente contrapposte, nei quali le faziosità ideologiche e le mire
politiche hanno sovente avuto la meglio sulla ragione, il ricorso agli Accordi
quadro comunitari potrebbe consentire di giungere a soluzioni di buon senso,
spianando la strada a un autentico dialogo sociale che le parti coinvolte
potrebbero effettivamente condurre nell’interesse delle specifiche categorie
interessate.

D’altro canto, in tutti i settori, diversi da quello del lavoro, nei quali la
normativa comunitaria ha trovato applicazione, è stato possibile raggiungere
risultati estremamente significativi a vantaggio dell’intera economia e quindi,
di riflesso, a tutela degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro. Non
sarebbe stato altrimenti possibile far approvare in Italia molti dei
provvedimenti che sono stati adottati in sede comunitaria e che hanno esercitato
un impatto decisamente positivo sulla nostra economia, e cio’ a causa della
particolare situazione conflittuale che ha sempre caratterizzato il mondo
politico italiano. E’ noto che, nei momenti cruciali, è stato il ricorso al
cosiddetto " vincolo esterno " a consentire di introdurre e di applicare in
Italia regolamentazioni indispensabili, da un lato, al rilancio dell’economia,
nonchè, dall’altro lato, alla rimozione dei più diversi ostacoli (" lacci e
laccioli ") che hanno sempre impedito al nostro Paese di affrancarsi da vincoli
obsoleti e dannosi.

D’altra parte, la resistenza che tuttora viene opposta, anche nel nostro Paese,
all’ampliamento delle competenze e dei poteri di intervento dell’Unione europea
nelle materie del lavoro, sta perdendo sempre più la sua giustificazione.
Innanzitutto, essendosi significativamente attenuate le divergenze ideologiche
che in passato, specialmente in Italia, hanno alimentato le contese tra le
organizzazioni sindacali, contribuendo a trasformarle in organismi ausiliari dei
partiti, più interessati all’esercizio del potere politico che alla tutela dei
lavoratori, sono venute meno le ragioni sostanziali che ostacolavano il dialogo
sociale.
Ma oltre al mutamento di carattere ideologico, destinato a togliere forza ai
motivi che alimentano i conflitti, vi sono ragioni oggettive che dovrebbero
aprire la strada a intese ragionevoli, agevolando la stipulazione di Accordi
quadro comunitari nel contesto del dialogo sociale. La realizzazione del mercato
interno nell’Unione europea è ormai un fatto compiuto; cosi’ pure la
globalizzazione economica, che ha reso inoperanti molti strumenti di controllo
che gli Stati membri hanno potuto utilizzare nel passato.

Negli ultimi vent’anni, con un’accelerazione notevole nel secondo decennio, sono
stati adottati numerosissimi provvedimenti comunitari che hanno mutato in Europa
il quadro giuridico riferito agli aspetti economici, con l’effetto di
armonizzare, all’interno dei diversi Stati membri, le regole applicabili in
settori di notevole rilevanza tecnico-economico-sociale. Per di più,
l’introduzione della moneta unica, che è stata adottata dai più importanti
Stati membri, ha ridotto la sovranità degli Stati nazionali nel settore
monetario, con conseguente trasferimento all’Unione europea di sensibili poteri
anche in materia di politica economica. In un contesto siffatto, appare evidente
non solo l’utilità, ma anche la necessità di rendere possibile a livello
europeo la soluzione dei problemi concernenti la materia del lavoro,
coinvolgendo le parti sociali rappresentate dalle rispettive organizzazioni
categoriali.

Se esistono regole comuni destinate a condizionare pesantemente la gestione
dell’economia all’interno dei vari Stati membri, non sarà infatti possibile che
la materia del lavoro, strettamente connessa all’economia, possa continuare a
essere assoggettata alle differenti discipline nazionali, ispirate a regole
diverse, influenzabili per di più da motivazioni politiche nazionali. Anche in
materia di lavoro finirà quindi per affermarsi, in sede europea, una
legislazione basata su criteri democratici, vicina alle parti direttamente
interessate, che seguirà, per una via ancora diversa, l’indirizzo adottato in
tutti gli altri settori dalla legislazione comunitaria che ha saputo dar prova
di tutelare al meglio gli interessi della generalità dei cittadini.